《交通运输行政执法程序规定》50问

 

第一章 概述

1.《规定》出台的背景是什么？

     交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业和服务性行业，除承担建设管理等任务外，还担负着大量的行政执法工作。执法水平的高低直接关系到人民群众合法权益，也事关交通运输执法队伍形象。针对群众反映强烈的执法不行为、乱作为、执法程序不规范、文书样式不统一等问题，部先后出台了《交通行政处罚程序规定》（1996年第7号令）及《交通行政执法检查行为规范》《交通行政执法文书制作规范》等，对规范执法行为、提高执法规范化水平发挥了重要作用。

     近年来特别是党的十八大以来，党中央国务院高度重视并深入推进法治政府建设，对严格规范公正文明执法作了具体部署。《行政强制法》《行政处罚法》等法规的制修订以及国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》等，对规范行政执法行为提出了明确规定。原有的《交通行政处罚程序规定》，内容较为分散、单薄，缺少行政强制、行政检查等其他执法程序的规定，也未充分体现新时期严格规范公正文明执法的新要求。特别是综合行政执法改革后，立足新的形势要求和基层执法实际，如何规范交通运输综合行政执法行为也就提上了重要议事日程。正是在这样的背景下，我们研究出台了《规定》，进一步完善执法程序，规范执法行为，推进透明规范合法公正执法。

2.在《规定》起草制定过程中，都做了哪些工作？

    2013年，我们就着手组织《规定》的起草，先后多次听取各地基层执法部门、法制工作部门、行政相对人等的意见并集中研究讨论。形成草案后，书面征求了交通运输行业及相关部门意见，多次组织相关省市的执法和法制工作人员集中讨论和修改，特别是针对《规定》在执行过程中可能遇到的重点疑难问题进行了充分研讨，修改完善后形成了征求意见稿。2016年3月，将征求意见稿在部网站和原国务院法制办网站进行了一个月的公开征求意见，并对反馈意见进行了梳理研究和吸收采纳。2016年9月23日，交通运输部第21次部务会审议了《规定》，但是考虑到综合行政改革开展在即，决定“与综合行政执法改革相衔接，按程序审核报批，择机以部令形式公布实施”。

2018年11月26日，中办、国办印发了《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号）。根据新的形势需求。我们着手对《规定》进行了逐条讨论和修改，分送部内司局征求意见，并在部网站再次公开征求社会意见，对有关反馈意见建议逐条分析整理，认真加以研究采纳。同时，将《规定》列入2019年部实施类立法计划项目。经多次修改完善，并提请部专题会议、部务会议审议通过，形成《规定》最终稿。

3.《规定》都包括哪些主要内容？

    《规定》共设10章128条和1个执法文书样式的附件，包括总则、一般规定、行政检查、调查取证、行政强制措施、行政处罚、执行、案件终结、涉案财物的管理、附则等。主要内容有：

    一是进一步规范了行政检查行为。目前，有关行政检查的程序尚无明确的法律规定。《规定》结合工作实际，单设“行政检查”一章，对行政检查的行为进行规范，以解决检查任性、检查扰民等问题。如第十八条规定“执法部门在路面、水面、生产经营等场所实施现场检查，对行政相对人实施书面调查，通过技术系统、设备实施电子监控，应当符合法定职权，依照法律、法规、规章规定实施”，强调了实施行政检查必须于法有据。第二十二条“实施行政检查，执法人员不得少于两人，应当出示交通运输行政执法证件，表明执法身份，并说明检查事由”，对实施检查的人员数量、亮证检查等作了要求。第二十三条明确了执法部门实行行政检查的禁止性规定，即实施行政检查，不得超越检查范围和权限，不得检查与执法活动无关的物品，避免对被检查的场所、设施和物品造成损坏。第二十四至二十七条，则是对交通运输行政执法中常见的路面巡查、水面巡查以及检查生产经营场所等行为进行规范。第二十八条规定实施行政检查，应当制作检查记录，如实记录检查情况，强化行政检查的痕迹管理。

      二是进一步规范调查取证的行为。实践中，因交通运输行政执法人员业务水平参差不齐，不少执法案卷中的证据收集不规范、不齐全，甚至不合法，法律风险较大。《规定》根据新修订的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等，对如何规范调查取证作出明确规定。第二十九条列举了八种证据，增加了“电子数据”。第三十四、三十五、三十六、三十八、三十九、四十条，明确了书证、物证、视听资料、当事人陈述、证人证言、现场勘验、抽样取证等证据的收集方式、注意事项等。第三十七条参考了最高法、最高检、公安部《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》，明确了“电子数据”的收集规范。第五十条规定不得作为定案依据的证据，如以非法手段取得的证据、被进行技术处理而无法辨别真伪的证据材料、不能正确表达意志的证人提供的证言等。通过对执法证据的收集、审查和认定进行规范，引导基层执法人员依法、全面、客观、及时地收集证据，不断提高行政执法的规范化水平。

    三是进一步规范了送达执行等程序 。《规定》参照《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》等，在传统的直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达的基础上，增加了电子送达的方式，即经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其即时收悉的特定系统作为送达媒介电子送达执法文书，但行政处罚决定书、行政强制措施决定书、行政强制执行决定书除外。受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。《规定》依据《行政强制法》等规定，分别明确了罚款的执行、行政强制执行、申请人民法院强制执行的程序。如第一百一十条明确违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序，第一百一十二条明确了代履行的程序。第一百一十四、一百一十五、一百一十六条明确申请人民法院强制执行的程序及需提供的材料等。同时，《规定》第一百一十八条第二款规定，申请人民法院强制执行，人民法院受理的，按照结案处理，有效解决了实践中因执行难而导致的结案难的问题。

    四是进一步精简优化了行政执法文书 。《规定》在起草制定过程中，充分听取了基层一线执法人员的意见建议，对执法文书式样进行了全面精简优化，将文书式样从原来的32种精简到24种，删除了执法机关内部有关审批流程的文书式样。但是，考虑到各地执法实际和需求不同，对执法文书样式也不是简单的“一刀切”，规定对部没有制定、执法工作中又需要的其他执法文书，或者对已有执法文书式样需要调整细化的，省级交通运输主管部门可以制定式样，以适应基层行政执法工作的现实需要。

4.与原来的《交通行政处罚程序规定》相比 ，《规定》都作了哪些新的制度设计 ？

    《规定》紧扣近年来党中央国务院有关严格规范公正文明执法的部署要求和综合行政执法改革的需要，新增了一些制度内容。

    一是根据综合行政执法改革要求，《规定》重新调整了适用范围。综合行政执法改革以前，交通运输部门都是法律法规授权的相关行业管理机构进行执法，而且执法门类众多，有公路路政、道路运政、地方海事行政、水路运政、港口行政、航道行政、交通工程质量监督等，以致于执法机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法等问题较为突出。为解决这些问题，2018年11月27日，中办、国办印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号），对整合执法队伍、理顺执法职能、减少执法层级、加强执法保障等作了全面部署。为此，《规定》按照中央文件精神，重新调整了适用范围，删除了之前各个行业管理机构进行执法的内容，规定“交通运输行政执法，包括公路水路执法部门及其执法人员依法实施的行政检查、行政强制、行政处罚等执法行为”，做到与综合行政执法改革的相衔接。

     二是《规定》细化了行政执法“三项制度”的内容。2018年12月5日，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）。为抓好行政执法“三项制度”的贯彻落实，《规定》第三条规定，执法部门应当全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，加强执法信息化建设，推进执法信息共享，提高执法效率和规范化水平。在全面推行执法公示制度方面，第二十二条规定执法人员实施行政检查应当持证上岗、亮证执法；第七十五条规定执法部门应当自行政处罚决定作出之日起7日内，公开执法决定信息。在全面执法全过程记录制度方面，第二十一条规定执法人员应当携带执法记录仪、摄像机、照相机等执法装备，以及在附件中统一执法文书样式，从而通过文字、音像等记录形式，对行政执法中检查、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理。在重大执法决定法制审核方面，《规定》第六十七规定，拟作出重大行政处罚决定的，办案机构应当将案件调查报告送本单位负责法制审核的工作机构进行重大执法决定法制审核。第六十八条规定，法制审核工作机构主要从七个方面对拟作出重大处罚决定的案件进行合法性审核，并提出书面审核意见，即一是行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；二是行政执法程序是否合法；三是案件事实是否清楚，证据是否合法充分；四是适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；五是执法是否超越执法部门的法定权限；六是行政执法文书是否完备、规范；七是违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。

    三是《规定》注重加强对行政相对人合法权益的保护。为贯彻落实《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号），《规定》第十九条规定，执法部门应当建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的抽查机制，健全随机抽查对象和执法检查人员名录库，合理确定抽查比例和抽查频次。随机抽查情况及查处结果除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，应当及时向社会公布。《规定》注重保障行政相对人陈述、申辩和听证等法定权利，对听证程序进行了细化规范。同时，《规定》单设一章“涉案财物的管理”，严格规范涉案财物的管理，并明确无主物的处理，即第一百二十五条规定，当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，执法部门按照本规定第十七条第五项规定的公告送达方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经执法部门负责人批准，将涉案物品上缴国库或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。

5.《规定》的立法目的什么？

　为了规范交通运输行政执法行为，促进严格规范公正文明执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

6.《规定》的适用范围是如何规定的？

  本规定适用于交通运输行政执法部门及其执法人员实施交通运输行政执法行为（包括公路、水路执法部门及其执法人员依法实施的行政检查、行政强制、行政处罚等执法行为）。

7.《规定》对三项制度有何规定？

    执法部门应当全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，加强执法信息化建设，推进执法信息共享，提高执法效率和规范化水平。

8.交通运输行政执法应当遵循哪些原则？

 交通运输行政执法应当遵循如下七大原则：

（1）事实认定清楚，证据确凿；

（2）适用法律、法规、规章正确；

（3）严格执行法定程序；

（4）正确行使自由裁量权；

（5）依法公平公正履行职责； 

（6）依法维护当事人合法权益；

 （7）处罚与教育相结合。

9.《规定》对交通运输行政执法管辖是如何规定的？

   《交通运输行政执法程序规定》对交通运输行政执法的地域管辖、指定管辖、移送管辖做了明确规定：

　　（1）地域管辖

     行政处罚由违法行为发生地的执法部门管辖。行政检查由执法部门在法定职权范围内实施。

     对当事人的同一违法行为，两个以上执法部门都有管辖权的，由最先立案的执法部门管辖。

     跨行政区域的案件，相关执法部门应当相互配合。相关行政区域执法部门共同的上一级部门应当做好协调工作。
  　（2）指定管辖

    两个以上执法部门因管辖权发生争议的，应当协商解决。协商不一致的，报请共同的上一级部门指定管辖。

     下级执法部门认为其管辖的案件属重大、疑难案件，或者由于特殊原因难以办理的，可以报请上一级部门指定管辖。
　　（3）移送管辖

    执法部门发现所查处的案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的其他部门。执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的，依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》将案件移送公安机关或其他有管辖权机关。

10.《规定》对回避是如何规定的？

（1）申请回避的情形

   执法人员有下列情形之一的，应当自行申请回避，当事人及其代理人有权用口头或者书面方式申请其回避： 
　　1)是本案当事人或者当事人、代理人近亲属的； 
　　2)本人或者其近亲属与本案有利害关系的； 
　　3)与本案当事人或者代理人有其他利害关系，可能影响案件公正处理的。

（2）申请回避的程序及要求
      1)申请回避，应当说明理由。执法部门应当对回避申请及时作出决定并通知申请人。 
　　2)执法人员的回避，由其所属的执法部门负责人决定。 
　　3)执法部门作出回避决定前，执法人员不得停止对案件的查处。

       4)作出回避决定后，应当回避的执法人员不得再参与该案件的调查、决定、实施等工作。

       5)被决定回避的执法人员在回避决定作出前进行的与执法有关的活动是否有效，由作出回避决定的执法部门根据其活动是否对执法公正性造成影响的实际情况决定。

11.《规定》对期间是如何规定的？

    期间以时、日、月、年计算，期间开始当日或者当时不计算在内。期间届满的最后一日为节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。

12.《规定》对送达是如何规定的？

 （1）直接送达

    直接送交受送达人，由受送达人记明收到日期，签名或者盖章，受送达人的签收日期为送达日期。受送达人是公民的，本人不在交其同住的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章；当事人指定代收人的，交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人或者代收人在《送达回证》上签收的日期为送达日期； 
　　（2）留置送达

    受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收的，可以邀请受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员或者受送达人所在单位的工作人员作见证人，说明情况，在《送达回证》上记明拒收事由和日期，由执法人员、见证人签名或者盖章，将执法文书留在受送达人的住所；也可以把执法文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达； 
　　（3）电子送达

    经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其即时收悉的特定系统作为送达媒介电子送达执法文书，但行政处罚决定书、行政强制措施决定书、行政强制执行决定书除外。受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。采取电子送达方式送达的，以执法部门对应系统显示发送成功的日期为送达日期，但受送达人证明到达其确认的特定系统的日期与执法部门对应系统显示发送成功的日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准；

     （4）邮寄送达或委托送达
　　 直接送达有困难的，可以邮寄送达或者委托其他执法部门代为送达。委托送达的，受委托的执法部门按照直接送达或者留置送达方式送达执法文书，并及时将《送达回证》交回委托的执法部门。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。执法文书在期满前交邮的，不算过期； 
　 　（5）公告送达

     受送达人下落不明或者用上述方式无法送达的，采取公告方式送达，说明公告送达的原因，并在案卷中记明原因和经过。公告送达可以在执法部门的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准，经过六十日，即视为送达。在受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。

13.《规定》对“以上、以下、以内”是如何规定的？

  本规定所称以上、以下、以内，包括本数或者本级。

14.《规定》对执法文书是如何规定的？

   执法部门应当使用交通运输部统一制定的执法文书式样。交通运输部没有制定式样，执法工作中需要的其他执法文书，或者对已有执法文书式样需要调整细化的，省级交通运输主管部门可以制定式样。　　  

   直属海事执法部门的执法文书式样，由交通运输部海事局统一制定。