关于预算会计改革问题研究:预算会计考试

　　摘要:预算会计是我国会计体系的重要组成部分。近几年，随着政府职能转变和财政管理体制改革的步伐加快，现行的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性。“十二五”期间大力推进预算会计改革，建立和完善政府会计准则体系，全方位实施事业单位会计改革，对充分发挥会计服务财政，促进公共财政建设和社会经济发展，全面提升行政事业单位管理水平具有重要意义。
　　关键词:预算会计改革 背景与意义 国际经验 未来会计模式
　　随着我国经济的高速发展和经济体制改革的不断深入，我国预算管理及行政事业单位的财务管理中一项重要工作即预算会计的作用越来越突显，政府预算会计的核算职能、反映监督政府及行政事业单位预算执行的职能亟需得到加强和完善，我国市场经济体制的建立和不断发展，也促使我国的政府预算会计工作改革势在必行。
　　一、预算会计的概念和功能
　　新中国初期就开始使用“预算会计”概念，但学术界和政府相关法规与文件缺乏清晰而严格的定义，对“预算会计”与“政府会计”的关系与界限也未加以澄清，目前国际上关于预算会计的标准定义是：预算会计是用于追踪拨款和拨款使用的政府会计。这个概念简明扼要，它清楚地表明预算会计是政府会计的组成部分，其目的和功能在于追踪财政资金的流动——从拨款开始到付款结束，其间经历承诺和核实两个阶段，形成一个完整的支出周期。
　　预算会计的功能广泛，从负责财政管理和预算事务的核心部门和支出机构的角度来看，预算会计提供的信息对于三个领域尤其具有重大意义：有效监控预算执行过程（财政监督）。从预算会计系统产生的关于拨款和拨款使用的信息是政府国库等部门有效监控预算执行过程的前提条件，同时预算会计也是衡量国库系统运作效率的关键尺度之一。管理财政风险。各级政府都在不同程度上从事与风险相关的财政活动，如贷款担保、养老金计划，这些风险活动在预算会计系统中加以记录和报告，就会对管理财政风险极为有利，有助于采取预防性行动。评估政府财政状况和财政可持续性。预算会计记录的财政收入与支出的对比，政府资产与负债的对比，对于评估政府财政状况和可持续性意义重大。
　　二、我国预算会计现状及存在的问题，改革的背景与意义
　　我国现行预算会计体系是立足于1997～1998年财政部制定发布的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》的制度框架上，实施至今已近十五年。随着财政管理和预算的改革，现行预算会计的“不适应性”矛盾日益突出，存在的问题和弱点也越来越凸显，概括起来主要有两方面：一是“散”，总预算会计、行政单位会计和事业单位会计相互割裂成互不关联的“三张皮”，彼此采用不同的会计制度、会计科目和会计核算方法，一方面导致会计信息失去了宝贵的可比性，另一方面导致财政部门和其他核心部门无法实时获得机构层交易信息，以致无法实现有效的财政监督；二是“缺”，大量的政府支出义务、应计支出和财政拖欠信息游离于现行预算会计的视野之外，而这些会计信息对于核心部门监控预算执行过程、评估政府财务状况以及管理财政风险举足轻重。因此现行的预算会计已难以满足信息使用者的信息使用需求，尤其是财政管理部门履行关键职能的需要。
　　近年来，国际上许多发达国家也在大刀阔斧地推进预算和财政管理的改革，预算会计改革是其中内容之一，国际上主要的会计学术组织也在全球范围内致力于政府会计改革，以促进更高的财政透明度，在这样的背景下，一方面更加剧了我国预算会计改革的紧迫性，另一方面也为我们的改革提供了宝贵的经验和教训，也使得我国的预算会计改革面临着良好的契机。
　　三、发达国家政府会计改革的内容和国际经验
　　发达国家政府会计改革大体上经历了两个阶段：早期和近期。早期以制度建设、整合政府会计、扩展政府会计的覆盖范围为主，早期的改革为建立现代财政制度奠定了基础。近期（20世纪80年代以来）政府会计的改革速度加快，其主线是将应计基础引入政府会计领域、财务报告甚至预算领域。推动发达国家政府会计改革的主要力量是“新公共管理”运动，在它的推动下已有超过一半的OECD成员国在政府财政报告中采用了应计制会，他们的实践表明，在支持绩效导向的政府预算改革、鉴别与控制财政风险以及改进政府对长期资产管理等方面，应计基础政府会计起着重要作用。随着现代金融市场的日趋发展和成熟，发达国家政府会计改革又呈现出一个鲜明的特点：政府会计越来越向企业会计靠拢。许多国家正致力于发展全新的、以一般公认会计原则为基础的政府报告模式，其核心是将反映短期（年度）预算执行情况为重点的财务报告，扩展为反映长期而全面的财务状况和营运结果的财务报告。
　　虽然国际上并不存在放之四海而皆准的“标准预算会计模式”，但发达国家在其长期实践中发展起来的预算会计模式，对我国的改革仍有不少可借鉴之处，其中值得重视的经验主要有：预算会计的全面性，以支出周期确定预算会计的核算内容，对支出周期进行全程式支出控制。采用2～3个会计基础，与成本会计和绩效计量系统相结合。在保留现金制的基础上，对承诺阶段的交易采用应计基础，对公共组织的盈利性活动采用修正应计基础，同时开发成本会计与绩效计量系统，以提供与绩效相关的信息。严密的财务合规性控制，既记录预算数也记录实际数，通过预算会计系统对支出周期各阶段进行严密的财务合规性控制，以防范在预算执行过程中出现的任何可能的财务违规，确保预算执行过程得到有效的监控。采用准则规范模式。即通过制定和发布公共部门会计准则的方式，对重要的会计与报告事项予以清晰的界定，尤其是财务报告的规范。
　　四、对我国未来预算会计改革的理解和判断
　　预算会计改革是一个复杂的系统工程，需要精心的设计和稳妥的推进才能取得进展，从中国的实际出发，借鉴发达国家预算会计实践的成功经验，我国现阶段预算会计改革的基本方向应是“发展为更为全面的预算会计”，将预算会计扩展到全程式追踪支出周期各个阶段的交易，包括至关重要的承诺和付款阶段的交易。虽然目前实施应计会计基础的条件尚不成熟，但随着转向应计基础的压力不断增大，改革的中期目标是引入修正应计基础以便为报告政府资产、负债和或有事项提供一个全面的框架，改革的长期目标则是全面转向应计会计基础。我国未来的预算会计改革，笔者主要有以下几点主张：