国内外开发区土地集约利用的途径及其启示_开发区土地集约利用

第１６卷第３期

２００７年９月世界地理研究ＷＯＲＬＤＲＥＧＩＯＮＡＬＳＴＵＤＩＥＳＶｏｌ．１６，Ｎｏ．３

Ｓｅｐ．，２００７

文章编号：１００４－９４７９（２００７）０３－００４５－０６

国内外开发区土地集约利用的途径及其启示

班茂盛１，２，方创琳１，宋吉涛１

（１．中国科学院地理科学与资源研究所，北京１００１０１；

２．中国科学院研究生院，北京１００１０１）

摘要：在国家宏观政策调控的背景下、开发区空间扩展与土地稀缺性矛盾日益会进一步突出。

解决这一问题的出路在于提高开发区土地集约利用的程度。本文在对国内外开发区的土地集约利

实施程序等几个方面对国内用手段与控制方法进行梳理的基础上，从土体利用控制的实施主体、

外的情况做了比较分析，从借鉴国外开发区土地集约利用的经验和推广总结国内开发区已有的土

地集约利用的经验两个角度提出了国内开发区土地进一步的集约化利用的对策建议。

关键词：国内外；开发区；土地集约利用；途径

文献标识码：Ａ中图分类号：Ｆ３０１．２３

国内的开发区是由中央或省级政府批准设立的以吸引外资、发展工业和出口创汇为主要目标的经济区。自１９８４年我国创建经济技术开发区以来，开发区在推动区域与城市经济发展，发挥窗口与辐射作用等方面收到了良好的效果［１］。但另一方面，各类开发区也不同程度地存在着土地利用粗放和闲置现象［２］，不利于资源节约型社会的建设。２００４年国家采取土地紧缩政策，各类开发区成为清理整顿的重点，这势必会影响以土地投入、总量扩张带动的各类开发区的开发与建设，从而对城市与区域经济增长产生一定的影响。在这种背景下，国内的开发区要想进一步发展，出路在于提高土地集约利用的程度。因此，有必要对国内外开发区土地集约利用的手段与控制方法进行梳理和分析，为进一步推动国内开发区土地集约利用的程度和水平提供可借鉴的经验。

１发达国家开发区土地集约利用的途径与控制方法

由于西方发达国家也存在着保护耕地资源和城市开敞空间的问题，多数国家对于土地的集约利用仍比较重视，在实践上对集约化利用土地的方法和途径也作了较多的探索，其手段概括起来主要有分区管制、税收调节和规划控制三种。尽管这些并非是专门针对开发区的方法和手段，但由于其所具有的法律效力，成为大多数发达国家通用的土地集约利用管理形式，开发区同样有效。

１．１分区管制

分区管制是西方国家普遍实行的方法，具有法律效力，是西方最著名的土地利用管理形收稿日期：２００７－０５－１０；修订日期：２００７－０６－１７

基金项目：国家自然科学基金重点项目（４０３３５０４９）；国家自然科学基金项目（４０４７１０５９）。

作者简介：班茂盛（１９７０－），男，在职博士生，副教授，主要从事城市与区域规划等方面的研究。

Ｅｍａｉｌ：ｂａｎｍｓ．０５ｂ＠ｉｇｓｎｒｒ．ａ

４６世界地理研究１６卷式［３］。根据需要，分区管制可以将土地集约的规划意图落实在空间上。分区管制制度创始于

英等国家城市化急速扩张阶段，一般通过分区条例来１６９２年［４］，盛行于２０世纪３０年代美、

实施。其中分区条例由社区规划师和规划咨询部门来制定，当社区立法机关通过一定的程序采纳分区条例后，便获得了法律效力。分区条例一般包括两个部分：第一部分是规划图则，把该社区划分成若干个区域，每一区域内的每一地段位置十分清楚，并标明不同的使用功能；第二部分是文本，具体而详细地规定每一分区中的建设项目及用途，详细到具体建筑的最大高度、退后红线以及底层面积等。

美国是典型的通过分区进行土地用途管制的国家，通过确定土地使用密度和容积率实现对土地用途的管制，管制对象集中在建筑物及其布局，同时还包括建筑物及其他构筑物的高度、层数、规模、建筑线，最小空地率、建筑密度、最小容积率等。通过土地使用密度和容积率进行“量”的控制，可以达到土地集约利用、提高土地的使用效率的目的。

日本是一个典型的土地资源匮乏的国家，日本政府先后颁布了《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》、《新城市规划法》、《建筑标准法》等，逐步确立了土地用途分区管制制度。为了提高土地的利用程度，防止投机性囤积土地，日本政府还对空闲土地进行了管制［５］，日本政府规定，凡符合空闲地制度中关于确认为空闲地条件的土地，都道府县知事有权要求其所有者提出这块土地的利用处理计划，并监督其利用方式是否符合规划用途。１．２税收调节

通过税收政策的调整也是实现土地集约利用的一种非常有效的手段［６］。西方发达国家根据房地产权变化，普遍实行较高的不动产税政策，并对粗放利用的土地施以重税，对集约利用的土地施以轻税，这一机制十分有效，可以促进更加集约地利用土地。

通过税收政策的调整来鼓励集约用地是美国各州政府、联邦政府以及地方政府采用的主要经济手段［６］。如美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动，从而促进土地的集约利用。

征收开发影响费也是美国地方政府经常采用的经济手段。开发影响费是美国地方政府对新的区域进行开发收费的形式之一。尽管征收开发影响费的主要目的是为开发建设筹措资金，但同时也是政府调控土地开发利用的手段。如果地方政府为了提高土地的利用效率，计划对某些“白地”区域的开发活动进行抑制，就会提高征收开发影响费的数量；反之，如果鼓励对某一地区的开发，就降低这一地区的开发影响费。

双轨税率是另外一种已经被提议的用以促进城市地区填充和再开发的经济鼓励措施之

一［７］。根据这一制度，对土地价值以较高的税率征税，而对建筑物的改良价值课以较低的税费，从而降低土地集约利用的税负，提高土地粗放利用的税负。

１．３规划控制

２０世纪５０年代以来，北美和欧洲部分城市的郊区化演变成了低密度的城市蔓延，导致土地利用效率低下、城市基础设施规模效益下降、中心城市衰退等一系列环境和社会经济问题。为了解决这些问题，近年来美国各州政府以“精明地扩展”理念为基础，提出了多种规划措施，以提高现有建成区的开发密度，以减少对新增建设用地的需求，提高土地的利用效率［８］。主要的措施包括以下几个方面：一是提倡土地混合利用，将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起；二是建筑设计的紧凑原则，提高土地利用效率。倡导紧凑的建筑设计，主张提高建筑密度，提倡向空间方向的发展，而不是水平方向的扩展；三是采取各种手段对需要保

３期班茂盛等：国内外开发区土地集约利用的途径及其启示４７护的区域，如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区进行严格保护；四是强调城市中心的作用，提倡建成区再开发。一些国家还采取激励措施实现“棕色地带”和“灰色地带”的整理和再利用，在建成区的现有资源和设施基础之上进行建设。

２国内开发区实现土地集约利用的途径与手段

我国人均耕地面积远远低于世界的平均水平，保护耕地、提高土地的使用效率是我国的基本国策和各级政府的重要任务，因此，在各类开发区开发建设过程中，实现园区土地的集约利用一直是各级政府的任务和目标。为了实现这一目标，国内对开发区土地进行集约化管理的主要手段有规划控制、指标控制和政策控制等三种方式。

２．１规划控制

为了加强对开发区土地的管理，１９９５年国家建设部颁布了《开发区规划管理办法》，《办法》第五条规定，开发区必须依据城市总体规划编制开发区规划。开发区规划可以按照开发区总体规划阶段和开发区详细规划阶段进行编制。为了提高土地的利用率，２００３年建设部

（建规［２００３］１７８进一步出台了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》

号），通知要求自２００４年１月１日起，凡开发区规划、控制性详细规划未按法定程序批准的，各地不得新批准建设用地和建设项目。以此为依据，各地的开发区通过开发区总体规划和详细规划的编制，对开发区土地利用的方向、强度进行控制，从而实现开发区土地的集约利用。２．２指标控制

通过指标控制是推动开发区土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发，提高土地利用效率的重要手段。在经济发达地区，由于土地资源较为紧张，开发区往往通过指标限制来筛选入园项目。如苏州市首先提出“单位面积土地利用投资强度”的控制指标，广州市对表１

地区

苏州全国部分开发区土地集约利用指标容积率建筑密度投资强度要求省级以上开发区一般每平方公里实际投入不低于５亿美元，乡镇工业小区一般每平方公里实际

投入不低于３亿美元／／

广州广州开发区每平方米投资强度为６７０万美元，投资总额达不到５００万美元的不单独供地，引导其进入容积率不低于０．６

标准厂房

工业项目新建厂房容区级工业区达到每平方公里５２亿元的推荐值，市积率达到０．８以上，级以上开发区达到每平方公里６８亿元的推荐值；都市型工业园项目容长远目标则是每平方公里８０亿元的国际参考值

国家级开发区土地投资强度一般不得低于２４０万

元／亩；山东省级开发区土地投资强度为：青岛、烟工业项目建筑容积率台、威海市辖区，一般不得低于２００万元／亩；济南、一般不得低于０．６淄博、潍坊、东营、泰安、莱芜、济宁、日照市辖区，一

般不得低于１６０万元／亩要求建筑密度不低于３５％上海／山东建筑密度不低于３５％、绿地率厂不高于１５％、前区用地比例不高于７％

资料来源：魏月．我国部分省市加强土地管理集约利用土地的做法［Ｊ］．河南国土资源，２００５（６）；

上海市资料源于《上海工业产业导向和布局指南》和《上海产业用地指南》；山东省资料源于建设部网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｅｉｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／ｓｈｏｗ．ａｓｐ6ｒｅｃ＿ｎｏ＝１２４８９，作者根据上述资料做了整理。

４８世界地理研究１６卷开发区除了投资强度控制外，还提出了相应的环保指标和技术要求。此外，一些经济发达的县级市也对开发区的土地利用提出控制指标，如苏州昆山市则提出了“集约用地新标５４３２”

准，浙江临安市对进入经济技术开发区的企业在企业投资规模和产出上也有明确的规定，如入园企业每亩５０～８０万元固定资产投入，年产出１５０～２５０万元的硬性指标，各地的具体指标控制标准见表１。为了最大限度提高单位面积的利用效率，其他一些园区还会把数量与投资密度、科技含量、土地产出效率等指标进行综合考虑，从招商源头入手，吸引占地少、技术含量高、附加值高的项目，从而达到提高园区土地利用效率的目的。

２．３政策调控

我国是政府主导的社会发展模式，政府对经济与社会生活具有很强的调控能力，因此，政策调控也是我国开发区实现土地集约利用的重要手段。如宁波市政府为了提高本市各类开发区的土地利用效率，出台了《关于提高土地集约利用水平的意见》，提出要适当压缩开发区（园区）公共绿地面积，降低工厂企业等内部的绿化率，同时要求对适合于多层厂房的生产行业，必须推行多层标准厂房，严格控制单层厂房建设；近年山东省出台的《山东省禁止、限

，规定新增建设项目用地必须符合制供地项目目录》和《山东省建设用地集约利用控制标准》

国家和省产业政策，凡《山东省禁止、限制供地项目目录》禁止的项目，各级政府和国土资源管理部门一律不得受理项目用地申请，不得办理用地审批手续；列入限制范围内的项目，以及允许或鼓励发展的项目，应当按照国家项目管理的有关规定，经投资主管部门审批、核准、备案后方可供地。其他省、市也有类似的政策措施。正是通过这种方式，政府对园区的土地利用方式、利用强度进行调控。

３国内外开发区土地集约利用途径的比较分析

从土体利用管制的实施主体、实施程序等几个方面比较分析，国内外开发区实现土地集约利用的途径和手段既有相同点，也有不同之处。总体而言，具有以下几个方面的特征：３．１均强调政府的规划与监管职能

国内外开发区土地集约利用途的共同之处在于，在推动土地集约利用的过程中，均强调政府的规划与监管职能。在西方国家在土地用途管制实践中，政府不仅参与分区图则的制定过程，而且政府审批也都不同程度地存在［９］，西方国家对规划利用的审查，也有着十分严格和繁冗的程序；而我国开发区土地利用的编制与实施，更是在政府的主导下完成，开发区的用地能否实现集约化利用，主要取决政府的规划与监管职能能否真正落实到位。３．２国外开发区土地集约利用的调控具有刚性特征

国外主要是通过制定分区图则和税收调控对开发区土地的实现集约利用，这两项调控手段都以法的形式运行。以美国为例，土地开发过程中，如果某宗地的用途或者用地强度等需要调整，则需要通过严格而繁琐的程序，需要召开一系列的听证会；而税收制度和税务管理的制定和执行也有严格的程序，联邦税法由国会制定和修改，由财政部颁布实施细则，由税务局解释执行，各州或地方征收的税种和征收办法各州和地方议会可自主制定，一旦发生税务纠风，则可申请法院裁决解释。其他西方发达国家的情况类似，可以说开发区土地集约利用的调控手段具有“刚性”的特征。

３．３国内开发区土地集约利用的调控具有弹性特征

国内对开发区土地集约利用的调控手段主要有规划控制、指标控制和政策调控。尽管国

３期班茂盛等：国内外开发区土地集约利用的途径及其启示４９家建设部规定开发区的总体规划、控制性详细规划未按法定程序批准的，各地不得新批准建设用地和建设项目，但由于规划编制的主体单位是当地政府和开发商，缺少社会与公众的参与，规划的审批与调整尽管也有一定的程序，但是程序的约束力不强，而指标和政策的调整同样存在随机性，区域经济发展的指导思想一发生变化，指标和政策就会有所调整，而且指标和政策制定受到较多的人为因素的扰动，因而国内土地集约利用的调控手段具有“弹性”的特征。４对国内开发区土地进一步集约化利用的启示

根据国土资源部２００５年度全国土地利用变更调查结果报告公布的最新数据，整个“十五”期间，全国耕地面积净减少９２４０万亩，由２０００年１０月底的１９．２４亿亩减至２００５年１０月底的１８．３１亿亩。鉴于中国耕地保护的严峻形势，新一轮土地利用总体规划修编时，国务院将２０２０年全国耕地总量保持在１８亿亩左右作为全国耕地利用的总量底线，在这种背景下，加强土地利用的政府管制，不断提高开发区土地利用的集约程度，显得更加重要。因此，借鉴国外开发区土地集约利用的经验，推广总结国内开发区已有的土地集约利用的经验，对于未来推动开发区土地进一步的集约化利用具有重要的现实意义。

４．１继续强化政府对开发区土地的管制

由于某些领域内市场机制的失灵，即使是在土地资源较为丰富的西方国家，国家并不完全依赖市场对土地资源利用的进行调控，土地市场的配置仍会通过政府管制这只“看得见的手”予以引导。与西方发达国家相比，我国面临着更加紧缺的土地资源限制，更应继续强化政府对土地利用的管制。

在新一轮土地利用总体规划修编时，必须继续发挥政府的主导作用，推动政府对开发区

弹性”与“刚性”并重转变。一方面要要进一步加强立法土地利用的管制从以“弹性”为主，向“

工作，不断完善土地利用规划、城市总体规划以及开发区控制性详细规划的编制、审批和调整的法定程序，另一方面，要充分利用政策调控手段能够对现实情况的变化迅速做出反应的优势，根据管理的意图进行调控，适时出台促进开发区土地集约利用的各项政策。

４．２指标控制要注意导向功能建设

指标是实现目标的有效手段，国内一些城市在推动开发区土地集约利用的过程中，通过指标控制较好地推动了土地的集约化利用，面对资源紧缺的态势，未来应继续强化指标控制的作用，针对不同类型的开发区建立相应的土地利用指标控制体系。

对于高新技术产业开发区，鉴于其在实施国家自主创新战略、建设创新型城市过程中的重要作用，土地集约利用指标体系中建议设置创新能力指标，通过对土地资源的投入强度的控制，引导园区实现知识与技术生产能力最大化。高新技术产业园区的土地集约利用指标体中创新能力指标可以通过知识生产、技术流动以及创新潜力等几个方面来反映。

其他类型的开发区，土地集约利用的指标体系设置要兼顾生态环境效益和社会效益。目前我国大部的开发区均位于城市的边缘地带，往往也是城市的生态控制带，开发区所在区域承担着城市的生态保障功能，开发区土地集约利用过程中不能忽视生态环境效益，土地集约利用指标体系中应包括生态环境效益指标；开发区土地集约利用指标体系建设同时也要关注社会效益，土地利用的社会效益指土地利用对社会需求的满足程度与相应产生的社会影响，社会指标的设置要针对园区所承担的社会责任设置相应的具体指标，如果忽视了这一点，社会指标的设置也就失去了存在的基础。

５０

４．３世界地理研究１６卷通过税费政策的调整加速开发区增长方式转变

开发区土地要想实现集约化利用，关键在于转变各类开发区的经济增长方式。税费政策是政府调控土地利用方式，实现转变增长方式的重要手段。西方发达国家通过税收政策的调整来实现更加集约地利用土地。国内也应该充分利用奖励和惩罚两类不同的税费政策，推动开发区增长方式的改变，从根本上实现开发区土地的集约化利用。

惩罚性的税费政策主要针对开发区限制发展的产业和项目，通过提高征收开发影响税费的数量和种类，抑制开发区内的淘汰产业和限制产业的发展，促进开发区转变粗放的经济

清洁生产增长方式，提高提高土地的利用效率；奖励性的税费政策主要针对循环经济园区、

试点企业以及引领国际顶端产业优势和前沿的知识密集型产业集群和产业联合体等，对于此类型的企业要减少各类税费的征收。

参考文献：

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ＳｔｕｄｙｏｎＩｎｔｅｎｓｉｖｅＬａｎｄＵｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ

ｏｆＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＺｏｎｅａｎｄｉｔｓＥｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ

ＢＡＮＭａｏ－ｓｈｅｎｇ１，２，ＦＡＮＧＣｈｕａｎｇ－ｌｉｎ１，ＳＯＮＧＪｉ－ｔａｏ１，２

（１．ＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＧｅｏｇｒａｐｈｉｃＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓＲｅｓｅａｒｃｈ，ＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅｓ，

Ｂｅｉｊｉｎｇ，１００１０１；２．ＧｒａｄｕａｔｅｓｃｈｏｏｌｏｆＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅｓ，Ｂｅｉｊｉｎｇ，１００１０１）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｎｄｅｒｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｏｆｎａｔｉｏｎａｌｍａｃｒｏｐｏｌｉｃｙ，ｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｗｉｌｌｂｅｃｏｍｅｍｏｒｅｓｅｖｅｒｅｂｅｔｗｅｅｎｓｐａｔｉａｌｅｘｐａｎｓｉｏｎａｎｄｌａｎｄｓｃａｒｃｉｔｙｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｚｏｎｅ．Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｌｅｖｅｌｏｆｌａｎｄｉｎｔｅｎｓｉｖｅｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｉｓｓｏｌｅｍｅａｎｓｏｆｓｏｌｖｉｎｇｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍ．Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｈｏｍｅａｎｄａｂｒｏａｄｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｗａｙａｎｄｍｅａｎｓｏｆｌａｎｄｉｎｔｅｎｓｉｖｅｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ，ｔｈｅａｕｔｈｏｒｓｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｏｎｌａｎｄｉｎｔｅｎｓｉｖｅｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｚｏｎｅｉｎＣｈｉｎａ．

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