[论公共危机管理中垂直管理存在的问题与对策]垂直管理

　　摘要:在我国的公共危机管理过程中存在着这样一种现象――垂直管理模式。垂直管理模式包括两种情形：一是下级政府在面对危机时被动等待上级指令，导致上级政府疲于奔命；另一种情形是面对危机时，信息先通报给上级政府，再由上级政府层层传达给下级，导致距离灾难最近的地方反而最晚知道灾情，使得抢救错过最佳时间，造成难以弥补的损失。针对信息垂直现象，我们应该分级响应，明确权责，对于渎职和逃避责任的官员严肃处罚。
　　关键词:公共危机;公共危机管理;政府;垂直管理;对策
　　
　　1 公共危机管理的基本概念
　　
　　1.1公共危机的内涵
　　所谓公共危机是指由自然或社会原因所引起的突发性事件，对公共秩序与安全、公众利益已经造成或立即造成严重威胁，直接导致社会不安全因素与公众恐慌因素骤升等震荡，需要由以政府为领导的公共部门进行动态科学决策并高效应对的紧急突发事件。[1]
　　1.2 公共危机管理的内涵
　　“公共危机管理”与私人领域的危机管理(Crisis Management)相对，这一概念的采用，更多地是受了公共管理理论的影响，公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府，还有非营利组织等其它组织，政府在其中起主导作用。
　　
　　2 公共危机中的垂直管理及其问题
　　
　　2.1 垂直管理的内涵
　　我认为：垂直管理主要体现在两个方面，或者说公共危机中的垂直管理有两种表现形式。一方面，从原则上说，各种危机事件大都起源于地方，地方理应成为事件的第一反应者。但是，我国在危机管理中基层往往过于依赖上级政府，导致上级政府管理部门疲于奔命。另一个方面，是信息的通知模式也是垂直模式。信息垂直的流向并不是由事发地区向上级传达，而是由上级政府首先知道，再层层下达到事发地区，导致出现了这样一种局面：距离灾难最近的政府却最晚知道信息。
　　2.2 垂直管理的存在的主要问题
　　第一，应急管理的重心过于上移。
　　无疑，垂直管理的确是一种应对公共危机的管理方法。然而，从垂直管理的两种表现形式来看：第一种情况会导致层级间政府在面对的危机的过程中，下级政府因为不愿意承担风险和责任，所以选择被动等待上级的指令，使上级政府承担了本应由下级承担的义务，使得管理的重心过于上移，使得权力过于集中在上级，而下级政府则成了摆设，在危机到来的时候，在人民用期盼的目光望着他们的时候，选择等待上级的指令，被动地看着损失越来越大，消极地等着情况好转，这样下去，长此以往，政府在人民中的公信力将会越来越低，不能得到人民的信任。而第二种情况则会导致下级政府完全搞不清楚状况，不能及时知道灾情，更不要说去疏散人群，抢救人命甚至是抵抗灾情了。没有了政府的引导，在来势汹汹的危机面前，群众是那么软弱无力，不能有效地保护自己和家人。这样的政府怎么能让群众信服呢？
　　第二，时效性差、效率低下
　　虽然上级政府在资源调动和人员素质方面有一定优势，但是不可否认，这种垂直管理模式使我们的政府在等待上级命令的时间里错过了抢救的最佳时间，造成了无可弥补的损失。上级政府虽然有着较好的学历经历，但是面对危机，最重要的应该是尽快了解危机的实际情况并作出相应的决策。如果下级政府根本就不知道发生了什么事情，在损失已然造成的情况下再怎么做恐怕也只是亡羊补牢了，这样的管理本身就具有时效性差的特点，我们怎么能够对这样的模式报以高效的希望呢？
　　第三， 严重挫伤下级政府积极性
　　我们能够看到，许多下级政府在危机到来的时候，怕承担风险和责任，选择被动的等待上级政府做出决策，消极地执行上级政府的指令。然而，我们也能够看到，一些政府官员希望能够救百姓于水生火热之中，希望能够为百姓做点实事。但是，上级政府似乎已经习惯了在危机管理中“大展拳脚”，因此一旦下级政府在未经上级政府命令的情况下，自行采取行动，那么就有可能被冠上“越权”的帽子。如果抢救的结果好的话还好，但是一旦抢救不尽如人意，那么这位官员就会成为众矢之的，他必须为危机的抢救不力甚至是为危机的发生负上责任。那么，这样下去有哪位官员，有哪个下级政府敢在危机来临的时候挺身而出？由此可以看出，这种垂直管理严重地挫伤了下级政府解决问题，管理公共危机的积极性。
　　2.3 垂直管理的原因分析
　　第一，地方过于依赖中央政府。
　　我国是单一制国家，而且由中央给地方以财政拨款，另外地方的人事权掌握在中央。可以说，我国的行政组织体制是一种压力体制。这就导致了，地方政府在危机管理和其它事务管理中唯中央马首是瞻，因此在危机管理中，地方政府更倾向于听从中央政府的命令行事。另一方面，中央较之地方更有权威性，能够调动更充足的物质资源和人力资源。因此，在面对危机的时候，出于畏惧和依赖心理，地方政府会选择等待中央政府的指令。
　　第二，权责不明确。
　　面对危机，出于“经济人”假设，政府会出于对自己利益的保护，本着“少做少错”，“不做不错”的想法，选择逃避承担风险和责任，而把责任推给上级政府。而我国并不明确的责任体制为这种互相推委提供了可能性。由于体制上或法律上没有明确规定，面对什么等级的危机哪个政府应该做什么，应该负什么样的责任；没有明确规定政府内部各个部门应该履行哪些职能，因此在不同的层级政府间，在同级政府的内部各个部门，人们把责任推来推去却没有相关的法律可以对他们予以制裁。
　　第三，行业垂直管理模式的影响
　　以我国目前的政治和法律的制度安排，群众面临的各种矛盾和问题都应该能够在当地得到解决。基层党委、政府、人大、政协和法院、劳动仲裁等机构，都应该成为群众利益受到侵害时的投诉渠道。但是，我国现行的应急管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式，应急管理的重心过于上移，权力过于集中于上级部门，虽然权力集中便于调动资源，但它最大的问题是效率低下，成本很高，容易造成资源浪费。[2]
　　
　　3 基本对策
　　
　　第一，针对地方过于依赖中央政府，各个部门之间权责不明确的问题，事实上都是我国整体的公共危机管理体制不健全的表现。我国应该建立一个权责明确的公共危机管理体制。其中，分属不同级别的危机管理机构具有应有的相应的职能，按明确的职能与权限来确定责任，对危机管理机构设定详细的奖惩标准。在处理危机事件中，凡本职本岗位应做的事，要尽职尽责，份内的工作如出现差错或失误，予以责任追究。严格责任追究制度，必须落实到严肃查处失职渎职行为。只有这样，才能确保政令畅通，令行禁止。
　　第二，由于计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式的影响，我国的垂直管理可谓是根深蒂固。面对这种情况，我们应该向西方学习。目前，西方发达国家的危机管理一般都坚持“分级响应、重心下移”的原则。它们拥有从国家到地方的多级管理机构，分布在不同层次的指挥机构和救援力量。根据灾害的种类、规模 发生的可能性、社会影响程度等因素，实行分级管理，规定相应级别的机构启动指挥系统实施救灾。
　　总之，如果我国要真正地加强公共危机管理能力，就要改变权力过于集中于上层的状况，就要改变这种垂直管理的公共危机管理模式，就要把一部分决策权下放到地方政府手中，让它们在危机发生时能够迅速反应、及时处理。同时还要充实参谋咨询机构和信息工作机构，以形成合理科学有效的决策机构体系。
　　
　　参考文献：
　　[1] 、姜仁良公共政策视角下政府危机管理机制和对策研究 集团经济研究 2007?1月下旬刊
　　[2]、钟开斌 政府危机管理之五大软肋 DECISION―MAKING2005．8