[西方文官制度对我国现代公务员制度的启发]我国的公务员制度与西方文官制度

　　［摘 要］西方文官制度作为一种科学、规范的人事管理制度,在人才选拔录用方面成绩斐然。本文基于我国干部人事制度改革大背景下,通过梳理西方文官制发展脉络、透视其鲜明特点,对比分析了我国公务员制度与西方文官制度的不足之处,进而从公务员制度建设、选拔录用、培训优化、财产申报等方面提出发展完善我国公务员制度,加快推动实现公务员制度化、法制化、规范化建设的思路借鉴和有益启示。
　　［关键词］选官制度;文官制度;公务员制度
　　［中图分类号］F274 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）31-0105-04
　　选官制度是一个国家或政权选拔官员的实体和程序规章。中西方各国都十分重视官员的选拔和考核。中国古代的选官制度——科举制度,被西方学者誉为“中国的第五大发明”。孙中山先生曾说过：“各国的考试制度,差不多都是学英国的,穷流溯源,英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。” 文官制度是西方行政人事工作中比较成功的制度,多年来在选拔优秀人才工作方面取得了一定的成效。近代我国在借鉴西方文官制度的基础之上逐渐形成了具有中国特色的公务员制度,对于西方文官制度中有益的适合我国国情的经验和做法,我国要大胆吸取,对我国现行公务员制度进行完善。
　　1 西方文官制度的建立和发展
　　1.1 西方文官制度内涵
　　近代工业革命以后西方各发达资本主义国家从英国开始逐步确立了文官制度,但各国公务员的内涵却是有所不同的。比如英国,称之为“文官”,它包括上自政府的常务次官,下至清洁工,并且是经过公开竞争考试、择优录用的文职人员,但不包括政务官和通过选举产生的官员。美国是“三权分立”的国家,行政部门的官员统称为“文官”,而立法部门的参议员及雇员,司法部门的法官,均不在文官系列。法国将国家机关人员统称为“公务员”。日本的“公务员”分为两种:一种是“国家公务员”,指在中央政府机关、国会、法院、国立事业单位等供职的所有人员；一种是“地方公务员”,指在地方工作的相关人员。
　　1.2 西方文官制度的建立和发展
　　西方文官制度是在反对君主恩赐制和政党分肥制的斗争中建立起来的。当时欧美政坛以钱谋官、卖官鬻爵之风盛行,直到19世纪中期,首先完成工业革命的英国,产生了改革这种不合理官吏制度的要求,最早形成了文官系统。“文官”一词最早出现于1855年《诺斯科—屈维廉报告》中,由英文 Civil Service 转变而来。英国《文官统计资料(年刊)》解释：“文官是以公民身份为王国政府服务,未在政治部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务,从王室的年俸中支薪的工作人员。”英国文官制度建立以后,专指经过公开考试,择优录用,无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员,在法国称“公务员”,美国称“政府雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早,影响较大,因此,西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。随后,美国在1883年颁布了《联邦文官法》即《彭德尔顿法》建立了现代文官制度。美国的现代文官制经过多次改革后,逐渐成为现代西方文官制度的典型代表。第二次世界大战以后,法国、德国、意大利等国先后颁布了文官法或公务员法,形成了西方现代文官制度的主流,其中,最具代表性的是英国、美国和日本的文官制度。
　　1.3 西方文官制度的特征
　　(1)公开、平等、竞争、择优录取原则。这些原则是各国公务员制度的基本原则,是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求,体现在公务员制度的各个环节上。如美国1979 年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等,经过公开的竞争性考试,只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。
　　(2)功绩主义原则。功绩制既是公务员制度的一项基本原则,也是激励公务员勤奋和创造性工作的手段,它强调的是实实在在的工作成绩,而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员,必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想,实现了担任政府职位“机会均等”的原则。
　　(3)政治中立原则。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”,即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制,由民选产生或由政府首脑任命,负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制,多数通过考试录用,主要负责执行政府的日常业务。西方国家既要坚持“政党轮流执政”,又要避免“政党分赃”的**现象,因而特别强调业务类公务员得保持政治中立,必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。
　　(4)职位的分类化。分类管理是公务员制度中的一种科学的管理方法,为西方各国广泛采纳。主要分为两种形式：一种是因事而分的职位分类,分类依据主要在于职务或者岗位的客观需要,美国最早实行职务分类。二是因人而分的品位分类,主要依据公务员的个人条件分类,职位分类和品位分类各有其优缺点。
　　(5)法制管理原则。法制管理是公务员制度的一个基本特征,是实行公务员制度的根本目的,也是认识管理制度现代化、科学化的一个重要标志。西方各国都颁布了一系列的公务员管理的法律如日本的《国家公务员法》、 美国的《文官法》、法国的《公务员总法》等,做到有法可依,严格执行公务员法规,对于违反公务员法规的行为依法追究其责任。
　　2 与西方文官制度比较我国公务员制度的不足
　　我国把“文官”称之为“公务员”。20世纪90年代以来为适应市场经济发展和行政体制改革深化的需要,我国开始推行国家公务员制度,并于1993年10月1日正式推行《国家公务员暂行条例》,2006 年1月1日起施行《公务员法》。在我国,建立公务员制度的最大贡献,就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则,从而为人才的脱颖而出创造了制度条件。但是,中国的公务员制度与西方资本主义国家的文官制度有着许多不足。