地方政府融资平台的风险责任_政府融资有风险吗

　　摘要:在风险社会的语境下，地方政府融资平台风险及其治理陷入“有组织地不负责任”的困境，存在风险责任缺失问题。由于风险的不确定性和风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清，各责任主体在风险形成和治理中都存在失责行为。风险治理的前提和关键在于明确利益相关者“共同而有区别的责任”担当，推动各责任主体的有效合作，以构建“有组织地负责任”的风险责任机制。
　　关键词:风险社会；融资平台；“有组织地不负责任”；风险责任
　　中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0029-04
　　2008年国家四万亿经济刺激计划的出台，地方政府融资平台一跃成为最活跃、最值得关注的融资主体。但是一些地方政府融资平台的运作很不规范，潜伏着巨大的风险，甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。根据审计署2011年6月的审计报告，2010年底，我国省、市、县三级政府设立的融资平台公司6 576家。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49 710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。基于风险的事实，不论政府、银行还是平台公司以及公民，都已经感知到风险的存在，形成了平台风险的主观认知。从2010年1月开始，政府着手对地方政府融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革，银行及其监管部门也加强了对平台信贷的规范管理，以期化解融资平台的风险。但地方政府融资平台风险责任和治理责任不明确，影响了风险治理效果，因此责任问题成为平台风险治理的核心问题。
　　一、“有组织地不负责任”：风险的治理困境
　　在风险日益膨胀的背景下，风险社会理论逐渐成为研究风险的主流理论。风险社会理论的提出，源自于1986年德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》一书。贝克认为：“随着两级世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”此后，随着各种自然和人为风险显著增加，这一理论成为西方学者研究的焦点，更成为风险研究的主导范式。“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)是贝克风险社会理论的重要概念，它强调分析风险的形成和治理过程中各参与主体的集体失责行为，重树风险的责任伦理，推动风险化解。
　　贝克认为，“有组织地不负责任”主要是指公司、政策制定者和专家结成联盟联手制造了现代社会的危险，然后它们又构建一套话语体系来推卸责任。[3]通过这样的方式，它们把自己制造的危险转化为需社会共同承担责任的风险。“有组织地不负责任”揭露了一个隐藏的真相，“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难，但同时否认它们的存在，掩盖其产生的原因，取消补偿或控制。”“有组织地不负责任”显示了在风险来临时，现代治理方式的失灵。不论是政府还是公民组织，不论是企业还是公民个人，都在利用法律、科学以及权利等作为辩护理由，或主动或被动地从事“有组织地不承担真正责任”的活动。我国目前也存在这种“有组织地不负责任”现象，在传统的社会治理体制和发展价值观下，某些治理主体结成隐形的利益联盟，一心追求物质财富的增长，意图实现各自的政治或经济目的，以至于客观上制造了社会风险，随后又依据制度漏洞和利用所掌控的话语体系来推卸转嫁风险责任，把风险分摊给全社会来承担。
　　根据“有组织地不负责任”的两个方面，即“治理主体制造风险又推卸转嫁责任”来确定本文风险责任的两个维度：一个维度是确定风险过错责任。通过对风险的形成过程进行分析，推出哪些主体的过错导致了风险的形成和加大，应该承担过错责任。另一维度是明确风险的治理责任。在风险治理中，哪些主体逃避治理责任，使风险治理陷入“有组织地不负责任”困境。根据过错责任和治理责任重新明确平台风险治理中各主体的不同责任以及履责方式，构建“有组织地负责任”的治理路径。
　　二、地方政府融资平台风险的过错责任
　　风险不同于“损失”或“冒险”，是一种未然的状态，贝克说：“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。”[5]吉登斯认为风险是人为制造出来的，人为风险是指：“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。人们的理性也可能带来非理性的结果，因此用来应对风险的治理手段，本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。政府融资平台风险的形成，正是在解决2008年全球金融危机的过程中，由于行为主体追求自身利益的局限性而失责的行为结果。平台风险是一场人为风险，这正如吉登斯所指出的那样：“我们生活在这样的一个社会里，危险更多地来自于我们自己而不是外界。”
　　（一）地方政府求绩忘险
　　在融资平台风险的形成过程中，地方政府及其官员求绩忘险的不负责任行为是导致风险形成的主要因素。从融资平台的实际运作看，地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。地方官员晋升的锦标机制导致地方投资冲动。地方官员关心自己任期内的政绩，因为在我国目前的晋升体制下，政绩是影响官员晋升的重要因素，而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。在这种求绩激励下，地方政府一方面不断进取，积极参与政府竞争，促进当地经济发展；另一方面躁动不安，在政府竞争中不断寻求新的发展目标，上马新项目，累积政绩。在追求政绩的投资冲动中，地方官员“有动力突破已有的预算约束，动员更大规模的计划外资源。”但《预算法》规定，地方政府既不能发行地方政府债券，也不得向银行透支或借款来弥补赤字。因此，借助融资平台，以企业的名义举借政府债务，成为地方政府的变通选择。在求绩冲动下，政府官员忽视风险，大肆举债，导致风险不断累加。
　　（二）平台公司的少权无责
　　地方政府融资平台公司从根本上说只是政府融资的工具，地方政府依靠平台可以获得大量的银行贷款。平台公司的成立是满足政府融资的需要，地方政府融资平台的决策也往往受到行政干预，公司的人员亦具有非专业性，大多来自于政府部门的内部消化，高管的任命大多采用行政化的手段，许多高层原来都是政府部门的领导干部。不论是决策权还是人事权都集中于政府部门，因此平台公司大多缺乏独立性，不是专业的融资企业，只是政府的附属物，缺少独立的融资决策权，因此它也没有对其融资行为负责的意识。