农村土地流转新政策 探讨城乡规划中土地制度改革研究

　　摘 要:目前进行城乡规划的时代背景下,各地开始不断探索土地制度的改革,希望借此解决土地管理、保护耕地和建设新农村等重大问题,这是一项需要经过理论探索—实践检验—总结经验、吸取教训—— 改革创新的复杂的任务。本文就城乡规划过程中土地制度的改革进行了探究,分析了土地制度的现状及城乡二元化土地制度的缺点,并提出了土地改革的思路和建议。
　　关键词:土地改革 土地制度 土地管理 二元化
　　中图分类号:TU241 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)05(c)-0135-01
　　根据《城乡规划法》的定义,城乡规划是由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划,是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境,其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。目前,建设我国的新农村、构建和谐社会的重要内容就是统筹城乡发展。但是,现行的土地制度已不能满足发展社会主义市场经济的需要,所以,对土地制度进行改革是统筹城乡发展中的重中之重。
　　1 我国土地制度的现状及缺陷分析
　　1.1 我国土地制度的现状分析
　　缺乏完善的土地产权制度。“农村土地归农民集体所有”是《宪法》、《土地管理法》等国家重要法律明确规定的,但是,在中国很大部分农村地区,农民集体经济已名存实亡,上级政府取代农民集体经济组织,以其名义行使土地所有权,使农村集体经济组织的利益受到威胁。不明晰的农村土地所有权、限制农村土地的使用权、收益权和转让权等方面致使我国农村土地产权制度存在较大的缺陷。
　　缺乏有效的土地法律制度。目前,农村土地法律制度与集体土地权能、土地资源配置方式、农民权益保障之间存在不同程度的困境。一是模糊的土地所有权打击了农民积极开发利用土地的热情;二是不完善的农村集体土地流转制度大大降低了农村土地的利用效率;三是农民的权益在城市化进程中得不到有效保障,最终只会严重制约社会经济的进一步发展。
　　我国当前实行的是城乡二元化土地制度,即土地国家所有和集体所有两种所有权制度并存。主要表现为土地所有权、土地使用权土地征用的二元化。但是在实际生活中,城乡的土地市场却存在着极大的差异。无论是在城市还是农村,政府都是土地的操纵主体,城市的土地交易市场相对于农村而言是较完善的,在农村,由于缺乏完善的土地产权制度和有效的土地法律制度,原本是土地操纵主体的农村集体经济组织却未能发挥其该有的主体作用,导致土地被政府垄断,农民的利益得不到有效的保障。这种被政府垄断的城乡土地二元化制度不可避免的会产生许多缺陷。
　　1.2 我国现行土地制度—城乡二元化土地制度的缺陷分析
　　我国现行的城乡二元化土地制度严重违背了权利平等的基本要求,不仅农民的土地权利与城市人口的土地权利不平等,在土地交易市场中也存在着权利的不平等。这种土地制度的缺陷显而易见,主要体现在政府垄断土地,社会矛盾不断激化、不合理的土地资源配置方式,增大了耕地保护压力、农民缺乏明确的土地权利,维权意识下降等几个方面。所以,政府很有必要对现行土地制度进行改革,以促进社会经济和谐发展。
　　2 城乡规划中土地制度改革的建议
　　“三农”问题一直都是一个关系着经济社会国计民生的问题,农民收入低,经济萧条,城乡差距大,主要体现在农民的权利得不到有效保障,农村经济产业化程度低。自中央推出土地改革与三农政策后,如何缩短城乡差距,实现农村经济发展成为了亟待解决的问题。而土地改革制度主要表现在农村经济的产业化与土地权的流通化为基础,将农村土地作为生产要素推进市场,其目的在于促进城乡统筹发展。笔者就目前土地制度改革的具体措施,提出了以下几点建议。
　　2.1 全面开展农村产权制度改革,激发农村发展活力
　　我国不存在法律意义上农户土地所有权,集体是农地的法定所有者。但在实际经营活动中,由于农户拥有30年的经营权甚至更长,并且不缴纳任何地租;而实际上政府行使最终所有者的权利,如规定承包合同年限、地租的缴纳、土地的买卖等,集体所有已经名存实亡。农户除没有最终处置权外,拥有准所有权。土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、权责明确、行为合理,能够负担起土地保值增值的市场主体,又不能刺激投入、促进流转、提高效率,故应彻底抛弃,重新构建适应市场经济要求的土地产权制度。笔者认为,土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分,前者归国家所有,后者由农户掌握,并依法缴纳租税,取消农民集体所有权。在确保国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利的基础上,通过地税经济杠杆实现土地的高效经营,激励农民长期投资和稳定生产。
　　2.2 积极推动土地向适度规模经营集中,加快推进农业市场化现代化
　　目前土地制度改革的重点在完善农户的土地经营权。进一步通过法律和政策,强化农户经营主体的地位;在维护土地公平分配原则的同时,有限度地按照效率原则配置土地,以改变土地细分化、规模不经济的状况;发育土地使用权市场,允许土地承包经营,适度促进使用权和经营权的分离和推动土地使用权的流转,农民可以自由地经营、出租、转让,保障农民的社会权利,促进农村土地市场的发育,推进农村市场化现代化的进程。
　　2.3 将土地股份制引进到土地市场中,统筹城乡发展
　　农村作为一个贫穷落后的区域,大部分农民除了生产种植外,没有其它的生存能力,当土地进行转让后,生活将会陷入困境。而允许农民将土地经营权作为股份入股,以合作的方式建立股份有限公司经营土地,由土地生产低成本向高效率结合,从而实现土地股份合作制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度,统筹城乡发展。
　　2.4 户籍管理与土地改革相结合,保障农民的社会权利
　　在全市范围内,取消城市户口与农村户口的等级区别,实行统一的登记管理,使得农民也被纳入到城市社会保障制度管理的范围之内,在土地经营所有权在市场化的同时,给予他们相应的社会保障,全面普及“三农”政策的核心思想,实现城乡的共同发展。
　　2.5 尝试建立城乡土地一体化的新制度
　　由于现行的城乡二元化土地制度在目前的时代大背景下已不能满足社会主义市场经济发展的要求,且其自身也存在着诸多的缺陷,所以,国家政府可以尝试建立一套城乡土地一体化的新的土地制度。早在2008年的十七届三中全会上提出的农村土地流转新制度就为城乡土地一体化制度的建立奠定了基础。政府可以通过制定和完善城乡土地一体化的的土地管理法律体系、完善农村土地交易市场,增强农民主体权利、转变政府职能,建立农村监管制度和耕地保护制度,来构建城乡土地一体化制度,这种新的土地制度不仅能充分保障农民的自主性和权利,还有利于促进我国城乡土地市场的稳定发展。
　　3 结语
　　在城市规划过程中,土地制度的改革之路任重而道远,只有通过不断的探索、实践和创新才能建立起一个有利于社会和经济发展,有利于政府和人民,特别是农民的新的土地制度。
　　参考文献
　　[1] 杨洁,田甜.城乡统筹发展中土地制度改革的对策探析[J].当代经济,2011(15).