国际社会对恐怖主义问题的主要理论分歧 国际社会对恐怖主义的对策
作者：胡联合
世界经济与政治论坛 2004年03期
2001年美国“9·11”恐怖事件发生后，国际社会对恐怖主义形成了人人喊打的合作反 恐局面，大力加强了反恐怖的双边和多边国际合作。但实际上，国际上对恐怖主义问题 的认识并不一致，分歧明显存在。这种认识分歧有的表现在不同国家之间，有的表现在 同一国家的不同政要之间，有的表现在不同学者之间。由于恐怖主义实质上是一个政治 和社会问题，人们所处的立场不同，看法也很难一致，有的分歧甚至是根本对立的，很 难从根本上解决。(注：胡联合.当代世界恐怖主义与对策.北京：东方出版社，2001：4 73～476，493～503)因此，国际反恐合作仍然存在不少实质性的困难，特别是在牵涉到 国家利益的关键问题时，开展相关领域的反恐国际合作往往相当困难。下面简要分析国 际社会关于恐怖主义问题的主要认识分歧。
一、关于恐怖主义的判定
恐怖主义是当今世界的一大公害。但是长期以来，国际社会对于什么是恐怖主义，一 直都没有达成共识。大体来看，分歧至少表现在以下八个大的方面：
第一，关于反政府的暴力活动。西方社会大多将一切反政府的暴力活动都纳入恐怖主 义范畴，多数英语词典将恐怖主义定义为一种有政治目的的非法暴力活动，从而混淆了 革命与恐怖主义的界限，常常将几乎所有的革命暴力都纳入恐怖主义范畴。
第二，关于被占领土上的人民反抗外来侵略的暴力活动。西方社会大多将被占领土上 人民的反抗性暴力活动都纳入恐怖主义范畴，而广大发展中国家对此往往持不同看法： 有的强调被占领土上的人民有权采取一切自卫措施(包括暴力手段)进行反抗；有的则强 调只有针对无辜平民目标的暴力攻击活动才可划入恐怖主义范畴，而针对军人、政治官 员等目标的暴力攻击活动不应属于恐怖主义活动。这种分歧在当今世界的现实表现之一 是，对于巴勒斯坦被占领土上的巴勒斯坦激进分子针对以色列目标的自杀式爆炸活动是 否应纳入恐怖主人活动范畴，存在不同意见。有的认为，一切自杀式爆炸活动都是恐怖 主义活动，有的认为反抗外来侵略的一切暴力活动不应视为恐怖主义，有的则认为只有 针对以色列无辜平民目标的自杀式爆炸活动才可以纳入恐怖主义范畴，而针对以色列官 员、警察和军人的自杀式爆炸活动不属于恐怖主义。
第三，关于恐怖主义与游击战、战争的区别。西方不少政要和学者往往将游击战纳入 恐怖主义范畴，甚至将不少发展中国家争取民族独立、反对腐朽政权统治的游击战都当 作恐怖主义活动来处理。有的则将一切反政府的战争都纳入恐怖主义活动范畴。这些观 点显然难以得到一些发展中国家的认同。
第四，关于打击哪些目标属于恐怖主义活动。有的意见认为，只有针对无辜平民目标 的暴力活动才属于恐怖主义，而针对政府目标、军事目标的暴力活动不属于恐怖主义。 有的认为对于处在非战争状态下的军事目标的打击也应划入恐怖主义范畴，而有的则认 为不应纳入恐怖主义范畴。对于“9·11”恐怖事件，学者们的看法也不完全一致，如 有的认为攻击世界贸易中心大楼是恐怖主义活动，而攻击美国防部五角大楼不属于恐怖 主义活动。
第五，关于暴力威胁是否可纳入恐怖主义范畴。有的认为只有实施了暴力活动，才可 以划入恐怖主义活动；而有的认为虽然尚未实施实际的暴力活动，但以暴力相威胁的， 也应属于恐怖主义。
第六，关于恐怖主义是否是有组织的活动。有的认为恐怖主义必须是有组织的活动， 只有恐怖组织的暴力活动才能纳入恐怖主义活动范畴，而个人的暴力活动不应纳入恐怖 主义活动范畴。有的则认为，只要实施了有关的暴力活动，危害了公共安全或国家安全 (如爆炸公共建筑物)，不管其是有组织的行为，还是纯粹的个人行为，都应纳入恐怖主 义范畴。
第七，关于是否将恐怖主义界定为弱者对抗强者的武器。西方国家往往将恐怖主义仅 仅界定为弱者对抗强者的武器，从而在国际政治中总是把国际恐怖主义等同于弱小国家 或势力针对西方大国或强国的恐怖主义；而把强国针对弱国或小国的暴力攻击活动(如 暗杀、轰炸民用目标)仅仅视为一种报复性行动或军事打击行动而排除在恐怖主义范畴 之外。(注：胡联合.第三只眼看恐怖主义.北京：世界知识出版社，2002：18～19)弱小 国家当然不可能赞同这样的双重标准。
第八，关于恐怖主义是否必须有政治目的。有的认为恐怖主义必须有政治目的，否则 不能成其为恐怖主义；有的则认为不管是否有政治目的，只要实施了危害公共安全的暴 力活动，就是恐怖主义活动。
二、关于恐怖组织的认定
由于国际社会对于恐怖主义的判定存在分歧，因此在恐怖组织的认定上也必然存在相 应的分歧。特别是由于政治立场不同，一个国家在恐怖组织的认定上，必然以维护本国 国家利益与国家安全(包括作为其核心的社会政治制度)为标准，因此对某一组织是否是 恐怖组织，不同的国家难免会有不同的看法。搞殖民主义和霸权主义的国家往往将反对 其侵略的武装抵抗组织一律当作恐怖组织对待。例如，自20世纪50年代以来的相当长时 期内，以色列和西方社会都将阿拉法特领导的“法塔赫”和巴解组织当作恐怖组织对待 ，并且不愿意同其接触。80年代末，美国才解除了同巴解组织接触的禁令。又如，长期 以来，资本主义国家往往将反对其统治的革命组织都当作恐怖组织来对待。从总体上看 ，国际社会在恐怖组织认定上的分歧如下：
第一，分歧首先突出地表现在政治倾向性和双重标准上。不少西方国家长期以来总是 搞双重标准，实行“一个国家的恐怖分子是另一个国家的自由战士”的做法，以西方意 识形态与国家利益划线，在严厉谴责与打击本国、本阵营的恐怖主义和国外反西方的国 际恐怖主义活动的同时，却不把非西方阵营和非亲西方阵营的反政府恐怖暴力活动当作 恐怖主义活动来对待，而是当作所谓的“反对独裁统治”或“争取民族自决权”的活动 来对待，从而加剧了当代世界恐怖主义的泛滥。这种情况在对待民族分离主义恐怖组织 方面表现得比较突出。
第二，对某一组织成员的恐怖暴力活动是否具有代表性，存在意见分歧。很多意见认 为，只要是实施了恐怖主义活动的组织，就是恐怖组织，而不管其活动是组织的整体行 为还是组织内个别成员的行为，也不管该组织的政治取向是搞暴力恐怖的，还是所谓的 和平派；但也有一些人认为，在认定恐怖组织时，应该区别该组织的主流是主张搞暴力 恐怖活动的还是不主张搞暴力恐怖活动的，某一具体的恐怖活动是该组织的代表性的行 为(领导决定实施的)，还是非代表性的个别成员的行为。如果只是非代表性的行为，哪 怕已经实施了一些恐怖活动，也不应就此将该组织划为恐怖组织。
第三，确定恐怖组织，是不是需要其已经实施了恐怖主义活动这个要素。有的意见认 为只有某一组织实施了具体的恐怖主义活动，才能将其定为恐怖组织；而有的认为，只 要该组织章程中宣扬以恐怖暴力活动为手段，并阴谋策划实施恐怖主义活动，不管是否 已经实施了恐怖主义活动，均可将其定为恐怖组织。
第四，对所谓的“激进派”(“暴力派”)和“温和派”(“和平派”)组织要不要有所 区别，是否一起划为恐怖组织。有的认为，恐怖组织为了实现其政治或社会目的，往往 都有意识地在内部分所谓的“激进派”和“温和派”，两派势力实际上暗中相互利用， 通过不同方法向政府施加压力，以迫使政府让步。事实上，“温和派”总是声称除非答 应他们的要求，否则他们不可能阻止“激进派”用暴力手段来实现其政治目标。因此， 对于这种“激进派”和“温和派”，只要他们的本质是一样的，实际中是相互勾结的， 那么就应将其一起划入恐怖组织范畴，而不能只将“激进派”划入，而把“温和派”排 除在外，以防其利用“温和派”的假面孔逃避打击或发展壮大。但也有的人认为，对两 者应该区别对待，“温和派”只要还没有实施恐怖活动，就不应划入恐怖组织范畴。如 果把没有从事恐怖活动的“温和派”反政府组织都划入恐怖组织范畴，会导致政府借打 击恐怖主义之机压制民主、压制政治与言论自由。
第五，支持或庇护恐怖主义的组织是否应划入恐怖组织。美国方面曾指出：谁支持恐 怖主义，谁就是恐怖主义；谁庇护恐怖主义，谁就是恐怖主义。但不少人对美国的这一 观点存在不同看法，认为这扩大了恐怖主义和恐怖组织的范畴，因为支持或庇护恐怖主 义，并不等于恐怖主义；支持或庇护恐怖组织，并不等于就是恐怖组织。
三、关于恐怖主义滋生的原因
对于恐怖主义滋生的原因，人们的认识也存在不少分歧。大体而言，主要的认识分歧 至少表现在以下几个方面：
第一，霸权主义与强权政治是否是国际恐怖主义滋生的重要原因。广大发展中国家大 多认为，霸权主义与强权政治是国际恐怖主义滋生的重要原因；而美国等少数西方国家 则不以为然，他们认为少数“无赖国家”和极端势力对美国和西方式的“民主和自由的 政治制度、文明和生活方式”的反对与仇视，才是国际恐怖主义的内在原因，因此，只 要美国和西方式的民主和自由的政治制度、文明和生活方式存在一天，只要“无赖国家 ”和极端势力还没有被彻底消灭，国际恐怖主义就不可能被消除。美国等少数西方国家 始终把国际恐怖主义的根源推到伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、苏丹、朝鲜、古巴等 少数几个他们认定的所谓“支持国际恐怖主义的国家”和伊斯兰极端势力身上。
第二，宗教与恐怖主义是否存在关联性。有的认为(特别是西方不少政要和学者)，宗 教是滋生恐怖主义的温床，戴维·拉波波特等人甚至指出：直到19世纪民族主义、无政 府主义和其他意识形态产生为止，“宗教为恐怖主义提供了唯一的可以接受的正当辩护 ”。还有人把伊斯兰教与恐怖主义混同，认为伊斯兰教是恐怖主义产生的原因，认为在 当代世界，各种形式的宗教走向极端主义时，就更容易直接滋生恐怖主义。但是，相反 的一种意见认为，世界上的宗教都是主张和平的，伊斯兰教是爱好和平的宗教，坚决反 对把宗教与恐怖主义联系在一起，宗教极端主义已经超出宗教的范畴，宗教极端主义恐 怖主义活动只是利用宗教或打着宗教旗号进行的违法犯罪活动，与宗教无关。与此相关 的一个分歧是，是否存在“邪教”恐怖主义的问题。因为有的意见认为新兴宗教(如膜 拜团体)不是宗教，他们进行的恐怖主义活动不能说是宗教因素引起的恐怖主义，而只 能说是邪教恐怖主义；但也有意见认为，新兴宗教也是一种宗教(如日本的奥姆真理教 在东京地铁毒气事件之前有宗教法人资格)，任何人有信仰不同宗教和不同宗教的“神 ”的自由，而不论其是传统宗教还是新兴宗教，至于他们后来走向恐怖主义，自然应依 法打击，但也不必再因此生出一个邪教的概念来(他们认为邪教是一个政治概念，带有 明显的价值判断色彩)。这种意见认为宗教自由不等于可以违背法律，任何宗教和宗教 信徒都不得从事违反法律、危害国家安全、公共安全、公共秩序、公共道德和国家利益 的行为，否则，不管他是什么人、哪种宗教，都要受到法律的惩处。简言之，任何人有 信仰包括新兴宗教在内的各种宗教的自由，但决没有因此而违背法律的自由；至于惩处 其违法犯罪行为，则无须否定其新兴宗教身份的性质。正如(西方)“结社自由”意味着 可以“自由”组建工会与政党，但任何工会与政党都不得违反法律、从事危害国家安全 、公共安全和国家利益的行为，尤其不得从事颠覆现政权的行为，否则，必将得到法律 的惩处。但无须否定其是工会或政党的身份性质。总体来看，西方国家不少政要与学者 往往将恐怖主义与伊斯兰教联系在一起，而伊斯兰国家则坚决反对任何将伊斯兰教与恐 怖主义联系在一起的观点与做法。
第三，恐怖主义是否是文明的冲突所引起的。西方有的人认为，西方文明与伊斯兰文 明的冲突是当代国际恐怖主义滋生的重要根源，从而在实质上把恐怖主义归因于伊斯兰 文明的反西方文明性质。而与此相对立的观点，则反对把恐怖主义与伊斯兰文明联系在 一起，不赞成将恐怖主义归因于文明的冲突，而强调现实世界的不公平的政治经济因素 是恐怖主义滋生的重要原因。
第四，贫穷、南北经济矛盾与恐怖主义的关系。比较普遍的意见认为，贫穷是恐怖主 义滋生的经济根源，南北经济矛盾的不断扩大是国际恐怖主义滋生的重要经济根源。但 是，也有的人认为，恐怖主义是政治问题，它滋生的原因只能从政治、意识形态或文化 因素中去寻找，而不能用经济决定论，企图从贫穷、南北经济矛盾等经济因素中去寻找 原因。简言之，贫穷、南北经济矛盾与恐怖主义之间并不存在相关关系。因为贫穷的人 到处都是，而走上恐怖主义道路的人只是极少数，而且未必都是最贫穷者。事实上当代 不少恐怖分子都出身中产阶级家庭，有的甚至是大学生。
第五，新闻传媒与恐怖主义的关系。有的意见认为，新闻传媒是恐怖主义的“氧气” ，新闻传媒的宣传报道构成了恐怖主义的最核心要素，甚至宣称“新闻传媒不在那里报 道恐怖分子的行动，阐述他们的政治与社会意义(以及激励他们的动机等等)，恐怖主义 本身将不复存在。(注：胡联合.第三只眼看恐怖主义.北京：世界知识出版社，2002：1 25～148)”但不少人认为，对新闻传媒消极作用的评价要客观，虽然它的宣传报道存在 传染效应，可能引发新的恐怖主义活动，但是决不能说没有新闻传媒的宣传报道，恐怖 主义就不复存在。因为只要恐怖主义有其滋生的根源，恐怖主义就必然存在。
四、关于恐怖主义的危害
关于恐怖主义的危害，分歧主要表现在以下两个大的方面：
第一，恐怖主义危害的严重程度。美国等国的不少政要和学者不但认为恐怖主义是对 美国国家安全的最大威胁，而且认为是对世界和平与安全的最大威胁。“9·11”事件 后，这种看法也成为了美国政府的基本看法。而另一种更为普遍的意见是，一方面应承 认恐怖主义确实是危害世界和平与安全的严重威胁，是一大国际公害；但另一方面，也 应认识到不应过分夸大恐怖主义的危害，从本质上说，霸权主义与强权政治、南北经济 矛盾的日益扩大才是对世界和平与安全的最大威胁与主要障碍。
第二，恐怖主义危害的主要来源。有的认为恐怖主义危害的主要来源仍然是少数国家 对恐怖主义的支持与庇护；有的认为非国家行为主体的伊斯兰原教旨主义极端分子组成 的恐怖组织(如类似本·拉登的“基地”组织)已成为恐怖主义危害的主要来源；有的认 为民族分离主义仍是恐怖主义危害的主要来源，而宗教极端主义、国际势力的支持只是 民族分离主义恐怖主义利用的工具或借重的外部因素。
五、关于反恐怖的对策
国际社会虽然一致反对恐怖主义，但是对于如何开展反恐怖斗争、赢得反恐怖斗争的 彻底胜利，却并未达成一致的意见，有的分歧仍然很难调和。大体而言，在反恐怖对策 上的分歧至少表现在以下几个方面：
第一，军事手段在反恐怖中的地位与作用。有的意见认为，恐怖主义主要是一个犯罪 问题，因此反恐怖主要是警察机关的事，军队一般不应介入，即使情况严重到军队必须 介入，也必须明确军队只是辅助作用。但也有的意见认为，在恐怖主义作为一种打击对 方的不对称战略的当今时代，恐怖主义已越来越滥杀无辜，危害越发严重，有时超过一 般性的常规战争，恐怖主义已不再只是一般性的犯罪问题，而是越来越上升为一种弱者 打击强者的军事战略问题，因此必须高度重视军队在反恐怖中的重要地位，特别是在摧 毁恐怖组织基地和反恐怖战争中，军队甚至处于决定性的关键地位，其作用甚至是主导 性的。对于打击国家支持型恐怖主义，军队的地位与作用则更为突出。
第二，在国际关系中使用军事力量打恐是否需经联合国授权。有的意见认为，对于恐 怖组织与恐怖分子的暴力袭击，主权国家有权进行自卫，而无需联合国授权；另一种意 见认为，在国际关系中使用武力，特别是对于没有国家背景的恐怖组织与恐怖分子进行 军事打击，应经联合国授权。因为联合国宪章中的国家自卫权只是针对国家行为主体而 言，而不是针对没有国家背景的恐怖分子，如果因此而对恐怖分子所在的国家进行军事 打击，则有悖联合国宪章，因为恐怖分子并不能代表其所在的国家，不能让其所在的国 家承担恐怖袭击的责任。对此种恐怖分子，应通过国家间的反恐协作，依法惩处或进行 引渡；如果上述措施无效，必须使用武力，则应通过联合国或联合国安理会授权。
与以上问题相关的一个重要问题是，对联合国在国际反恐怖斗争中的地位，也存在不 同看法。普遍的一种意见认为，在国际反恐怖斗争中，应充分发挥联合国和安理会的主 导与协调作用，推进国际社会在平等、互利、协作的基础上加强国际反恐怖合作。但也 有人认为，联合国与安理会只应是推动国际合作的一个协调场合，联合国在国际反恐怖 斗争中只能起协调作用，而不是主导作用，他们不赞成让联合国与安理会来主导自己国 家在全球范畴内开展反恐怖斗争。因此，一旦联合国与安理会不能支持自己国家的国际 反恐行动，他们认为完全可以单独行动。
第三，关于反恐战争中恐怖分子的惩处及其待遇问题。有的意见认为，既然是反恐战 争，那么参与其中的恐怖分子应被视为战斗人员，被俘后也应享受战犯待遇，应在军事 法庭中进行惩处。但也有意见认为，恐怖分子是非法战斗人员，可在军事法庭中惩处， 也可在地方法庭中惩处，但无论如何不能享受战犯待遇。
第四，关于从根源上消除恐怖主义的对策。普遍的一种意见认为，反恐怖重在消除恐 怖主义滋生的根源，而这种根源就在于贪困，愚昧，贫富两极分化，民族不平等与宗教 偏见，国际政治经济秩序的不公平与不合理，如霸权主义与强权政治盛行，南北经济矛 盾的恶化等。因此，反恐怖必须致力于消除贫困，发达国家应增加对发展中国家的经济 援助，促进全球的共同发展与繁荣，要树立以互信、互利、平等、协作为原则的新型国 际安全观，加强不同国家、民族、宗教、文明之间的交流与沟通，建立公正、合理的国 际政治、经济与文化新秩序。但也有意见认为，恐怖主义并不源于贫困，而是源于不民 主；国际恐怖主义不是源于霸权主义、强权政治与南北经济矛盾，不是源于美国的对外 政策，而是源于一些国家和人们对西方民主、自由价值观和社会政治经济制度的仇视。 因此，消除恐怖主义的根源应是致力于推进全球社会的西方民主化，用西方的民主、自 由和政治经济制度改造那些非西方国家与社会。
第五，关于因打击恐怖主义而引起的自由与安全的矛盾关系。在这个问题上存在倾向 性不同的分歧意见。有的意见认为，恐怖主义正是想通过恐怖活动来制造恐怖气氛，破 坏文明社会的正常秩序。恐怖活动作为一种不对称的暗中威胁，从根本上说是不可能完 全制止的。因此，对付恐怖主义的最好办法，一方面是要求我们对恐怖主义毫不畏惧， 保持正常的社会秩序和生活秩序，决不能让恐怖分子破坏人类社会的民主、自由、文明 的政治制度与社会体制；另一方面要求加强社会的爱国主义和民主、自由、宽容等理性 价值观的培养，筑起防止人们走上恐怖主义道路的思想长城，不要因此而陷入人人自危 、相互猜忌与监视的境地，过多地扩大警察的侦查权，以致使公民的自由与民主权利遭 到不必要的限制与侵蚀。简言之，在自由与安全的矛盾关系中，要更多地向保护公民的 自由与民主权利方面倾斜，或者进一步说，打击恐怖主义要以更好地保护公民的自由与 民主权利为出发点与落脚点，最大限度地减少因此而可能对公民权利产生的不利影响与 冲击。有的意见认为，应在自由与安全的矛盾关系中，寻找一个合适的平衡点，既保障 安全，又不过多地影响公民的自由与民主权利。但也有的意见认为，自由与安全是一对 客观存在的矛盾，要找到一个两全其美的平衡办法是非常困难的。在恐怖主义的威胁面 前，人们要保障安全，必须牺牲自己的一些自由权利，扩大警察等强力机关的侦查权是 必须付出的代价，否则我们不可能有效地对付恐怖主义的威胁。在自由与安全之间，安 全是第一位的和基础性的，没有安全就谈不上自由。所以，在因打击恐怖主义而引起的 自由与安全的矛盾关系中，应首先向安全方面倾斜。
作者介绍：胡联合，中央政法委员会，法学博士，兼中国国际战略学会反恐怖研究中心研究员。 (邮编 100006)