政府购买社会组织阶段总结
政府购买社会组织阶段总结_政府向社会组织购买服务问题及对策研究
政府向社会组织购买服务问题及对策研究来源： 民政论坛时间： 2010-11-19 14:41深圳市民政局 马宏随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，政府不再大包大揽社会管理和公共 服务，通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制，将越来越多的社会事务交由社会组 织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体。这是政府管理体制创新的发展 方向。从深圳的实施情况来看，政府购买公共服务推动了服务型政府的建设，增加了社会 福利供给，提高了市民生活质量和水平，促进了社会组织的发展，为公民社会的成长创造 优良的政策环境和支持。
本课题主要以深圳为样本，对政府向社会组织购买公共服务政策进行梳理分析、总结 提炼，试图从政策制订、政策实施和政策环境等方面发现政府购买服务政策中的一些普遍 性问题，并从政府购买服务政策的整体设计和具体措施角度，提出购买服务的政策取向、 购买范围、购买方式、监管评估、配套改革等方面的政策建议。
一、主要模式 1．政府转移和委托 深圳的社会组织特别是行业协会比较活跃，在很早以前就开始较为规范地承担了政府 赋予的部分微观和行业协调管理的职能和事项。但是，社会组织真正大规模、规范化地承 接政府职能和转移事项是在 2009 年深圳大部制改革之后。此次改革，有 31 个政府部门共 取消、 调整、 转移 284 项职责及行政审批事项。
具体可分为两类： 一是政府部门不再承担， 转由社会和市场自行办理的职能和工作事项；二是政府部门继续提供，但委托社会和市场 办理的职能和工作事项。对第一类职能和事项，政府部门主动退出，社会组织可以自行决 定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规、规章进行监管；对第二类职 能和事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托 社会组织办理。目前，第一批核定的从 17 个局委办削减出的政府工作事项共有 87 项，其 中，60 项进行了转移委托，占 69％，有 27 项还没有转移委托，占 31％。
各部门正在对转移的政府相关职能和工作事项进行有序的委托及承接。
2．政府采购 公共服务难于量化和用准确的价格来衡量，是其始终未能纳入政府采购系列的主要因 素。深圳在这方面做了探索，并在社工岗位招投标上取得突破，为在其他公共服务领域推 广积累了经验。“社会工作服务纳入政府采购”亦被评为“2009 年度中国社会政策十大创 新”。深圳社工服务招投标有以下特点：（1）引入竞争性谈判的方式，由市政府采购中 心统一组织实施，方案由市社工主管部门与财政部门、政府采购部门协同制定；（2）社 工岗位按照所属领域及数量划分为若干大项目和标段，由全市具备资质的注册社工机构选 择竞标；（3）由采购人代表与专家库中随机抽选的社工、财务、法律等方面专家一同组 成评标委员会；（4）评标采用综合评分法，按照各机构上年度评估结果占 70%、机构标书 及答辩情况占 30%的比例评分，根据最终得分高低选择中标机构。深圳政府购买社工服务 的方式完全参照政府招投标的程序，体现了一定的公平性和规范性。
3．政府资助 在政府不足以包揽供给的现实面前， 深圳借鉴香港等地的经验和做法， 探索了补贴制、 服务券制、项目制等多种资助模式，逐步形成“补对象、补服务、补项目”的公共财政供 给方式。
（1）补贴制。按照“公办民营、民办公助、政府出钱购买服务”的思路，大力扶持 发展社会组织，扩大供给，提升水平。如对老年床位补贴等。
（2）服务券制。政府通过服务券直接将资助额转到服务机构，而不是补贴现金给服 务对象家庭，确保资助款用于专项服务，同时扶持服务机构发展。如居家养老。
（3）项目制。政府直接资助服务项目。通过举办“公益创意项目电视选拔大赛”等 形式， 面向全社会征集、 评选优秀公益服务项目， 改变了传统被动的公益慈善理念和模式， 为深圳发掘了一批优秀的公益慈善项目，初步构建起政府与民间互动、社会广泛参与和监 督的公益发展机制，提升了深圳公益机构的专业水准，推动了公益金项目管理社会化。
二、主要做法 1．建立较为规范的民间运作机制 主要体现在两方面：一是运作主体民间化。政府和社会组织的关系是平等的合同伙伴 关系，双方按照购买协议享有权利履行义务，政府根据购买协议实施契约化管理，尊重社 会组织的专业理念和价值观，社会组织根据协议提供服务，接受政府监管。二是运作方式 市场化。引入市场竞争机制，让服务对象享有获取公共服务的主动权，可以在多元的供给 者之间进行选择，有助于获得更多个性化和多样化的服务。
2．建立较为完善的管理、评估、监督机制 主要从四个方面入手：一是加强社会组织内部治理。先后出台《行业协会法人治理 指引》等文件，完善以章程为核心的法人治理结构，提高社会组织的自我治理能力，强化 社会组织标准化建设、资质审查和跟踪指导，保障社会组织能够提供优质的公共服务。二 是建立外部监管机制。通过业务主管部门和登记管理部门分工协作，加强对社会组织的监 管，形成部门监管合力。三是建立综合评估机制。制定评估办法，所有参与政府购买公共 服务的社会组织都必须接受评估，评估结果对社会公开，并作为下一年采购评标的重要依 据。四是建立规范的操作流程。如获得资助项目需要经过“项目初步筛选——专家评审— —民政局局长办公会讨论——社会公示”四个环节产生，建立各领域人士组成的项目评审 成员库，市社会组织总会作为独立第三方负责项目的评审工作。
3．创新以公益金为种子基金的资金保障机制 在目前财政体系下，财政预算资金向民间机构拨付尚存一定障碍，相关的资金管理 经验也是一片空白。在这种情况下，深圳将福利彩票公益金作为向社会组织购买公共服务 的“种子基金”，探索购买的服务领域、投入方式和价格标准等，同时建立公益金和公共 财政资金的对接机制，待项目运作成熟之后，再将公益金项目转为财政预算项目。此项机 制的积极意义在于：一是积极稳妥，减少改革成本；二是便于快速启动试点，加快通过政 府购买服务转变政府职能的进程；三是有助于积累政府购买公共服务经验，为将来庞大的 购买公共服务资金安排奠定基础。
4．创造社会组织发挥作用的良好环境 主要采取如下措施：一是从制度上解决了社会组织发展的老大难问题。通过推动登记 管理制度改革，降低准入门槛，简化登记手续，使大量民间发起的社会组织得以获得合法 身份，促进了社会组织大发展。二是拓展社会组织发展空间。深圳在改革中明确，凡是社 会组织能够有效提供的公共服务， 原则上不再设立新的事业单位， 不再增加新的事业编制， 以此来“倒逼”政府各部门转变职能，向社会购买服务。随着公共服务增量的不断增加， 以及公共服务存量逐步向社会组织转移，政府让渡的空间将越来越大，社会组织的舞台也 将越来越宽广。三是建立扶持发展机制。启动“社会组织孵化实验基地”，为初创期的社 会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服 务。此外，深圳还将培育一批支持型社会组织，为社会组织提供能力、资源和智力支持。
最近，深圳拟出台《深圳市扶持社会组织发展实施方案》，把政府购买服务、政府资助和 政府奖励等扶持措施纳入制度化、规范化、程序化的轨道。
三、完善政府购买服务的建议思路 政府向社会组织购买服务作为一种公共服务供给的新方式，在实践探索过程中还存在 一些问题和改进之处。如购买服务的事项范围缺乏明确界定，社会组织资质标准缺乏统一 规范，监管评估体制机制有待完善，评估指标和具体标准还比较粗糙，社会组织能力有待 提高，政府购买公共服务的理论准备不足，理论研究上的粗放式，导致制定的相关政策的 粗放式等。通过总结分析问题，提出如下完善意见： （一）政策取向 1．政府购买服务是政府管理体制创新的发展方向。政府不可能大包大揽社会管理和 公共服务，必须改革政府投入方式，推行多元化的公共产品供给模式。这既是政府职能转 变的需要，也是加快服务型政府建设的要求。
2．明确政府的角色职责。政府要从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换， 工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加 强监督管理等方面。
3．确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式。社会组织 是政府的合作伙伴，必须保证社会组织的高度民间化，切忌变相成为政府隶属机构。 （二）购买范围和事项 可以界定为：除政府根本性职能以及法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行 外，其他职能均可以向社会组织购买。其范围包括： 一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定，行业准入资质资格、行 业领域学术和科技成果评审等。
二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公 益服务等。
三是技术服务与市场监督职能。包括统计分析、资产项目评估，行业内重大投资论证 以及项目的责任监督等。
（三）购买方式 在选择具体的购买方式时，应当考量以下几个方面的因素：政府的管理目标、法律法 规所允许的程度、资金供需、公共服务的特征、消费者群体的素质等。当通过市场化模式 更有利于提高服务质量和效率，则可以考虑采用合同外包方式。对于合同外包方式，由政 府部门会同财政部门，将政府购买公共服务事项及具体要求通过公共信息平台发布，以招 标方式确定服务供应方。对市场条件不充分的事项，也可采用除招标形式以外政府采购法 允许的其他方式购买。当政府需要鼓励社会组织从事特定类型公共服务，吸引更多社会组 织从事该项服务，以保证服务项目能够可持续高效运转，可以考虑采取补贴制。当某项服 务的个性化需求较强， 需要满足不同服务消费者的个性化服务需求， 可以考虑采用凭单制。
对于一个项目，购买时并非只能选择一种方式，也可以通过同时采用多种方式来购买，如 对居家养老就可以采取合同外包、补助、凭单相结合的模式进行购买。 （四）公共财政预算 1．设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府对购买服务的随机性财政划拨 转变为制度性的支出，由财政部门编制预算，将公共财政支持社会组织发展列入年度财政 预算。也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。明确 市区事权，建立市区两级财政对社会组织的支持体系。
2．完善使用公益金和财政资金的使用界限及衔接机制。将用于购买服务的公益金定 位于“种子基金”，主要用于新的社会福利项目的培育和扶持，项目一旦成熟则应当纳入 财政预算支付体系。健全和完善公益金和财政资金衔接的程序机制，明确衔接的具体程序 和责任划分。使用公益金购买公共服务的政府部门应当向有关机关提交项目成熟需纳入财 政预算支付的论证报告，经审核批准后正式纳入公共财政预算。
（五）受托组织资格条件 接受政府委托提供公共服务的社会组织应当具备以下条件: 1．具有独立承担法律责任的能力； 2．具备提供政府购买所必需设备和专业技术人员，行业管理部门有具体专业资质要 求的，应具备相应的资质要求； 3.具有相应的社会组织评估等级; 4．具有健全的财务会计制度； 5．参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好； 6．市政府确定的其他条件。
（六）监管评估 1．建立多元、公正、科学的评估制度体系 评估主体。评估主体包括政府主管部门，社会组织，第三方评估组织。
评估内容。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服 务效果。建立各项服务的细致的、合理的评估指标体系。
评估标准。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标 准、服务成果评价标准等。具体内容由政府主管部门根据服务领域特点分别确定。
评估方式。事前，采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者； 事中，采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相 结合的方式评估，以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作；事后，依照合 同要求和评估标准对购买的服务事项实施情况评估。
评估结果使用。
应建立基于评估效果的约束激励机制， 对于评估结果优秀的社会组织， 可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，如放宽社会捐赠条件，给予提高社会组 织等级等；对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政 府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。
2．建立财务监管制度 社会组织提供服务的资金来源于公共财政，必须对资金使用情况进行必要的监督管理。
在财务管理方面，应为受资助组织订立明确的会计账目及记录、财务申报及内部控制的基 本要求。社会组织必须具备符合规定的财务内部监督机制，必须由具有合法资质的会计师 或者审计师机构做出独立的财务报告。
3．建立信息公开制度 应当根据政府购买公共服务法律关系特点，制定相应的政府购买公共服务信息公开制 度。一是扩大信息公开范围。不仅要公开购买服务的项目、标准、预算等信息，还要公开 服务质量、 服务内容、 资金使用、 人员配置等信息， 使公众更充分的行使知情权、 选择权。
二是扩大信息公开主体。明确将受政府资助提供公共服务的社会组织列为信息公开主体， 社会组织应当公开其提供公共服务情况、资金使用情况等信息。三是改革信息公开方式。
建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的公开形式，搭建网络平台，举办听证会、 论证会、交流会、信息发布会等多种形式。
（七）配套改革 1．深化社会组织登记管理制度改革。除法律法规、政策文件规定外，工商经济、公 益慈善、社会福利类社会组织和社区社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。实施社 区社会组织备案制度，对于未达到登记条件的各类社区社会组织纳入备案范围，经备案即 合法成立，不具有法人资格。
2．深化社会福利管理体制改革。打破过去单一的社会部门或个别主体来承担、推行 的零散格局，对不同组织机构、不同类型的资源进行整合，通过政策和行政对社会福利进 行统筹安排和管理，共同构成一个社会福利的大系统。首先可以考虑建立跨部门的福利政 策协调机制，建立统一的社会福利管理平台，加强部门间的沟通和协作，使其日常化、规 范化、制度化。
3．深化行政指导管理制度。尽可能采用非强制性的行政指导来引导社会组织重视内 部制度建设，制订社会组织自律与诚信建设评估指标体系和建立诚信档案，将社会组织的 治理、财务等各项制度建设作为政府向社会组织购买公共服务的一个资格条件和评价指标， 通过激励性手段引导其内部制度建设逐步走向规范。
政府购买社会组织阶段总结_政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析
政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供 服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和 社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流 程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索 提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估 体系等措施推进购买公共服务的发展。关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约 近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、 购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购 买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大 报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现 代社会组织体制” 、 “改进政府提供公共服务方式，加强基层 社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企 事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会 组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作 用。
”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要 改进社会治理方式，激发社会组织活力” 。这些都充分说明 了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。
一、购买社会组织公共服务的实践探索 国内最早的政府购买是 1998 年上海 “罗山会馆”接受 政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山 会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是 2005 年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省 18 个扶贫 重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点 的技术援助项目” 。从上海发源的购买公共服务近些年迅速 发展，各地在这方面做了不少的探索。
（一）北京市近期探索 2005 年， 北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组 织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会 组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投 票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一 定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必 须接受政府和第三方的评估和监督。2009 年，探索建立政府 购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年 投入了 1.5 亿实施购买服务。2011 年， “北京市社会建设工 作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组 织购买 5 方面、40 个类别共 300 个公共服务项目内容。
”并 在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011 年政府购 买社会组织服务项目指南》 ，规定公益、居家养老、社区服 务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买 范围。2013 年，投入市级社会建设专项资金 7571 万元购买 服务项目 515 个，全年服务超百万人次。
（二）深圳市政府近年探索 深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向 医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009 年， 深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。
2010 年 3 月 17 日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政 府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会 组织发展规范实施方案（2010―2012 年） 》 ，改革社会组织登 记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间 的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作 转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接 政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和 服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都 可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社 会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共 财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的 “关卡” ，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、 对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织 的服务质量开展不定期的跟踪检查。
（三）上海市浦东新区的主要做法 上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公 共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型 关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公 共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内 容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预 算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的 试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议， 确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政 策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互 动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况 后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后， 拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会 效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立 委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市 第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工 师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居 民事务等方面的服务。
二、购买社会组织公共服务的主要困境 尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普 及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水 平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。
（一）购买的理念滞后 在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所 有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管 理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必 须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也 习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和 政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传 统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底 改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠 缺。
（二）购买的运作机制不完善 首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺 少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位， 导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后， 政府也缺少选择承接对象的标准， “有些地方将是否愿意听 政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至 是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败， 直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流 程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财 政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实 际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购 买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没 有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难 度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以 用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致 定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往 像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛 山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能 为力。
（三）购买过程中存在风险首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的 行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本 更高的现象。
目前购买服务时， 一般为谈判模式和合作模式， 前者基本是政府主导， 情况复杂， 可能导致内幕交易等问题； 合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础， 基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系 后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公 共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈 判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务 的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现 象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真 正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平 衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。
（四）社会组织发展水平较低 我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现 象。
“法国每万人拥有 110 个民间组织，日本是 97 个，美国 是 52 个，而中国仅为 3 个。
” “调查显示，我国非营利组织 的财政支出规模都不大，几乎 90%以上的非营利组织每年支 出额在 50 万以下，而每年支出规模在 100 万以上的非营利 组织不到 2%。
”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还 很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业 的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。
同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还 不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织 还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多 的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或 者其他购买者公平谈判的能力。
三、推进购买公共服务的路径选择 近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于 发展时间短、 缺乏经验等原因， 不可避免存在一系列的问题， 在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推 进购买服务。
（一）探索契约式新思路 发源于西方国家， 在 20 世纪 80-90 年代开始流行全世界 的外包服务， 这即是公共服务的契约化提供， 在这种状态下， 政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财 政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众 之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义 务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建 立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之 间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的 观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订， 从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。
在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主 要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众 和社会组织间的责任和义务。
在契约签订后， 政府退居幕后， 社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提 供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契 约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区 分开来。
（二）完善购买流程 购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否 顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。
首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范 围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直 接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会 组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文 化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基 础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计 划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供 公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳 入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续 的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资 金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该 制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高 资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多 少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基 本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购 买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择 承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平 的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有 提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的 对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供 公共服务。
（三）建立购买的评估体系 我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存 在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的 购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国 1977 年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会” （COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果 上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在 坚持政府主导评估的基础上，建立一个与 COA 同功能的第 三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个 “COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人 士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独 立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细 化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务 的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采 取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提 供情况， 主要是对被服务对象的满意度进行直接评估； 另外， 对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完 成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结 果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、 良好、中等、合格及不合格。
“考核评估结果为优秀的服务 项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适 当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣 减经费。
” （四）强化政府公共责任意识 目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中 的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险 控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建 立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社 会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要 增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任， 一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现 大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务 不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任， 还要连带追究政府的相关责任。
（五）提高社会组织能力 社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与 公民的有效桥梁。
因此， 政府要强有力地支持社会组织发展。
政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立 法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支 持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探 索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建 立孵化培育基地， 推进社会组织孵化培育工作的开展。
同时， 社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分 配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善 内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会 组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等 精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级 会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金 紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍 建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要 进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生 涯。
政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追 逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收 获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上 实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦 研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证 的哲学命题。
参考文献： [1] 王浦劬，[美]萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务 研究――中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社， 2010. [2] 李军鹏.公共服务型政府[M]. 北京：北京大学出版 社，2004.
政府购买社会组织阶段总结_政府向社会组织购买公共服务的典型实践与启示
龙源期刊网 .cn 政府向社会组织购买公共服务的典型实践与 启示 作者：雷咸胜 来源：《中共贵州省委党校学报》2015 年第 05 期 摘要：政府向社会组织购买公共服务是建设服务性政府的重要手段，也是促进社会组织发 展的重要途径，典型地区的实践活动提供了可借鉴的经验。文章分析了美国、法国和香港地区 的实践模式，从中得出了若干启示。
关键词：政府；购买公共服务；社会组织 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2015）05-0102-06 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“推 广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向 社会购买。”[1]表明把政府购买放到了深化改革的层次，而且还指出：“正确处理政府和社会关 系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供 的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[1]说明社会组织将在深化改革中扮演着重要 角色。政府向社会组织购买公共服务对于促进我国服务型政府建设、社会福利制度建设和社会 组织发展具有非常重要的意义，而且非营利组织提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与 异质性[2]。但是我国总体上的实践情况并不是很乐观，如政府服务理念转变较慢、社会组织 发展滞后、购买服务单一等。[3]在深化改革时期为了更好地发挥社会组织的作用，本文试图 介绍几个典型地区的实践，总结可参考的经验，以期促进我国政府更加做好向社会组织购买公 共服务工作。
政府购买公共服务起源于二战以后的西方。美国在 1974 年修订了《社会保障法》，确认 了政府购买公共服务的合法性。而且联邦政府在 1992 年就签定了 440 亿美元的购买服务合同 [4]。同样，在英国也是积极的推进服务外包计划，如在撒切尔夫人担任首相后，政府开始鼓 励卫生部门和社会管理部门向社会组织等购买服务，希望把竞争的机制引入到政府部门中来， 是服务供给的多元化。[5]目前，尽管西方各国的政府购买公共服务政策内容不同，但政府购 买公共服务作为一种公共服务提供的新机制已经成为西方国家的普遍潮流和趋势。
20 世纪中后期产生的新公共管理理论、治理理论、服务型政府理论为政府购买公共服务 政策提供了理论依据，对政府公共服务的产生和发展起到了很大的推动作用。
我国政府购买公共服务的政策制定和完善非常有必要学习和借鉴其他国家和地区的经验。
在此，主要就美国、法国和香港地区的政府购买公共服务政策作一简要的介绍。
龙源期刊网 .cn 一、美国实践模式 美国的政府购买公共服务起源于 20 世纪 60 年代。为缓解巨大的财政压力和满足社会服务 需求，许多地方政府开始在社会福利、青少年犯罪矫正等领域向社会组织购买服务。美国在 1974 年修订了《社会保障法》，确认了政府购买公共服务的合法性，极大地推动政府购买服 务的实施。此后，美国政府购买服务的数量和规模呈现逐年扩大的趋势。
按照美国国会预算管理办公室的规定，除根本性的政府职能外，政府均可以向社会组织购 买服务。在实践中，由于对根本性政府职能解释的很宽泛，使购买的范围也日趋扩大，政府购 买的服务类别由最初的商品生产和商业服务以及一些普通的社会和行政服务，发展到一些传统 上由国家垄断的核心职能[6]，如立法听证会的准备、公共秩序维护和监狱管理等。在决定某 一公共职能是否政府购买时，政府通常要考虑是否有市场竞争存在、产品和服务过程是否易于 监督、成本是否易于核算、质量是否易于评估等。如果满足上述条件，则选择政府购买服务方 式。同时，政府购买的方式是多样的，有的是合同外包，有的是合作式的，等等。[7] 在购买对象的选择方面，价格并不是选择合作伙伴的唯一标准。政府通常依据社会组织与 社区的联系纽带是否紧密、与政府合作历史、组织的使命和能力等多项指标进行综合考量。一 般采用公开招标的方式，选取同等条件下投标价最低的组织。当市场供给者有限而无法进行公 开招标时，政府也可以采取一些替代的方式，如询价、谈判等。项目管理是美国政府购买服务 政策的重要内容之一。政府通常在事前、事中和事后都进行参与，确保政府目标的有效实现。
事前，政府需要甄别合作者的服务能力和水平，比较政府购买和政府直接提供的优劣，设定合 作目标。事中管理，主要指过程管理，政府投入人力和物力对服务过程进行监督、控制和纠 正，防止风险发生。由于过程控制巨大的成本压力，政府还依赖服务接受者的实时信息反馈， 从而政策透明和广泛的信息反馈渠道成为了政府购买服务的必要辅助手段。事后管理，主要是 指绩效评估。评估通常由政府评估、服务受众反馈、专家评估和组织自评几个方面组成。评估 的结果将决定是否采取惩罚或者奖励措施，是否继续履行合同，以及合同条款的变更等。
管理视界每个栏目名称雷咸胜：政府向社会组织购买公共服务的典型实践与启示在社会组 织管理方面，美国对于社会组织的管理比较宽松，实行备案制，即社会组织成立无须具备特殊 条件，只需要到政府管理部门备案即可。但在对社会组织的监管方面，相对较为严格。联邦法 律规定任何人都有权向社会组织要求查看他们的原始申请文件及前三年的税表。同时，人民也 可以写信给国税局，了解某非营利组织的财务情况和内部结构。[8]86 近年来，随着社会组织 的丑闻不断，对社会组织的监管具有日益严格的趋势。对此提出了系列监管建议，其中包括社 会组织的审批制度、定期的考核、惩罚手段、严格的费用限制等。[8]124 由于第三部门也有失 效的时候，需要政府有配套的监督体系，优化社会组织的服务供给。
二、法国模式 与美国相比，法国政府购买公共服务的范围相对较小。根据法国宪法委员会的解释，公共 服务分为宪法性公共服务和非宪法性公共服务。宪法性公共服务是国家层级的公共服务，是国 龙源期刊网 .cn