第三选择解决所有难题的关键思维_制度创新：破解城乡“双二元”难题关键

　　中国城市化发展出现的城乡问题，包括土地问题、农民工问题，背后都涉及制度设计的问题。要解决城乡“二元化”和城市“二元化”的问题，关键是制度创新。　　现在所说的城市化或者城镇化，其实是第一次现代化的重要组成部分。城市化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的过程，由农村人口转化为城市人口，城市本身也不断完善发展的过程。城市化是物质资源在产业和地域上的重新分配，也是人力资源从农业转移到非农业产业，从农村转移到城市的过程，这是传统对城市化的认识。
　　当然，现在有很多人对传统的城市化定义有一些反思，提出第二次现代化的观点。第二次现代化与第一次现代化的过程甚至是逆反的，并不完全相同。第二次现代化与信息化和知识化高度相关，所以很多人认为，第二次现代化非常重要的一点是非工业化／非城市化和城乡一体化。中国现在面临的难题，就是不能重新走完第一次现代化，而且会在很长的历史时期，同时经历发达国家走过的两次城市化过程。
　　一、“双二元”产生的背景和原因
　　中国城市化背景下的“双二元”的本质是什么？城乡二元化问题的根本在于传统的农业劳动生产力，远远低于以现代工业为代表的非农业劳动生产力。短期内这种差别是很难改变的，这既是城乡“双二元”产生的根本原因，也是推动城市化过程的根本动力。
　　城市“双二元”，很大程度上是非完全城市化过程产生的问题。在传统的城市化过程中，新的劳动力来到城市，在城市工作生活，最后逐渐成为市民。实际上这个过程也只有西方一些发达国家走完，中国还没有走完走这个过程。拉美国家在城市化过程中出现的问题比较典型，虽然经济高速发展，但城市化进程并不完善，比如里约、墨西哥城，都有很大的贫民窟。
　　中国城市的“双二元”，也是一个非完全的城市化过程。改革开放以后，城市化进程出现了大量的农民工，这些农民工进城务工，由于受户籍制度的限制，并不能真正成为城市的居民。按照最新统计数据，目前我国农民工的总量超过两亿五千万，包括外出农民工和本地农民工，值得注意的是外出农民工有一亿五千万至一亿六千万人口，这个数量还在不断增长，但其增幅在放缓；本地农民工已经接近一亿人口，但其增长速度更快一些。我们现在谈到的农民工主要还是外出农民工，他们是在城市工作但没有城市身份的一群人。还有一群人，是有城市身份但没有在城市工作。他们生活在城市周边地区，但生活方式、劳动技能，还是原有的农业生产关系，这些人其实并不是正常的城市化过程中的产物。当然还有另一群人，因城市发展拆迁征地之后得到一笔补偿，但是既没有城市户口，也没有城市工作，称之为失地农民。这些现象都是非完全城市化过程出现的，需要迫切解决。
　　二、破解“双二元”的路径
　　破解“双二元”问题的路径，最根本的认识就是承认城市化发展的本质是人的现代化。人的现代化，包括人的基本权利和保障、工作方式、生活方式等等，这些是城市化最根本的目的。所以现代化的过程，既是城市化、工业化，更是人的现代化。在城市化的过程中，不但要考虑土地的使用，工业的发展，更要考虑人的发展。这个认识放到首位，后面很多问题才可以得到解决。制度创新应先关注人的制度的创新。
　　首先，是公民身份认证的机制。任何一个现代国家，对于每一个公民要有身份认证。如，承认是中华人民共和国的公民，才能享有各种各样的权利。此外，身份认证还涉及户口问题，是城市户口，还是农村户口。户口机制是目前面临的城市“双二元”化背后一个非常重要的制度安排。成都社区现在有这样一种情况，对农村户口或外面人口，要想转成城市户口是可以的，但是要转成农村户口有限止。因为涉农人口转成城市户口有一定的股东权益，这些股东权益跟原来的农村户口是直接相连的。这个方式是可以深入思考的一个机制。
　　其次，是市场用工机制。现在大部分大城市，高校每年的毕业生找工作的前提是户口问题。如一些城市的很多工作的聘用条件首先是必须有城市户口。我认为，这个制度本身是极不合理的，也造成了劳动力的低效率。社会主义市场经济追求资源的最有效配置，人力资源也是如此。如果用工市场机制反过来，有了工作才有户口应该是一种可行的解决办法。
　　第三，是社会福利机制。中国现在面临着一个重大的制度建设，也许是人类有史以来最大的社会福利体系的建设过程，如医疗、社会保障、退休机制等等。这些制度设计决定了中国社会今后几十年，甚至上百年的公民的福利。这些福利哪些在国家层面，哪些在省市层面，是需要去精心设计的。
　　第四，国家和地方的公共服务体系。这个公共服务体系有些是涉及全民的，比如义务教育，但是各地的差别非常大。如最近报道的佳木斯市的张丽莉老师，工作五年多了还不是正式教师身份。这需要我们反思现行的义务教育体制有没有真正落实到基层。除此之外，还有很多公共服务，不同省市，不同地方的公共服务差别也很大。就是在同一个城市，不同的人群，对公共服务的需求也是不一样的。这就需要针对不同的人群，提供比较多元化的、分层级的公共服务体系。
　　另外，需要特别强调的是，并不是公共服务越多就越好。制度建设非常关键的一点是权利和义务的对等，作为一个国家制度建设来讲，一定是提供公共服务的同时，要保证有一个非常完善的公共财政体系。否则就会陷入类似希腊和很多欧元区国家那样的危机。中国目前还没有建立一个福利与税收非常匹配的机制，因此在考虑更多的福利、更多的服务的同时，要意识到背后需要付出的成本。这也需要全面的制度设计和创新。
　　（责任编辑：黄荔）