[电子政务建设中的咨询与合作] 电子政务建设的必要性

　　Consultation 一词有请教、咨询、会诊之意，可见是针对复杂事情而言的。电子政务在原理上不但必要，而且100％可行。但作为一项工程，电子政务却是艰巨的、错综复杂的。即使是比较单一的业务信息化系统，例如一个部门的办公自动化系统、某项行政审批的网络化实现，也往往涉及方方面面的错综复杂的问题。更不要说地方电子政务、部委电子政务这样大规模电子政务工程。
　　电子政务系统的复杂性、艰巨性、严肃性、用户自身的局限性，决定了系统的高风险性，因此就决定了引入咨询的必要性。
　　与其它工程相比，信息化工程之所以复杂、风险大，本质原因在于它不是一个单纯的技术工程。它依赖于信息技术来实现，但信息技术却无法保证它成功。在这里，技术是成功的必要条件，却远不是充分条件，甚至不是成败的主要因素。正所谓电子政务的关键词不是电子，而是政务。
　　所以本文讨论两个问题:咨询和合作。前者因系统建设的复杂性而引入，期望少走弯路，降低系统建设风险;后者因系统不是纯技术工程而引出，提出两个工程的概念，所谓合作自然是基于两个工程而言。
　　
　　电子政务的咨询
　　
　　开展咨询的目的和内容
　　一般我们经常见到的IT咨询服务宣传常常这样表述:为各级政府部门提供咨询服务。针对具体问题作咨询建议;为某一具体信息化应用项目作个性化的专项咨询。制订包括信息化基础设施、公共信息平台、信息应用系统、信息化管理体制等在内的全面的信息化规划。
　　其实，咨询的目的和内容可以概括为:
　　帮助政府部门了解和认识电子政务、为待建项目确定恰当的目标、寻找合理的实施路线，获得可行的解决方案。掌握必要的知识和信息是认识事物的必要条件，深刻的认识是导向恰当目标和正确路线的前提。目标、路线、任务、业务模型、技术系统等构成了解决方案的主要内容。
　　
　　咨询的层次
　　
　　前边谈到的咨询是全程的咨询。其实根据用户情况、项目情况的不同可以寻求不同层次的咨询。
　　一般性咨询―目的是获得对普遍性问题的了解和认识。
　　专题咨询―针对特定问题的咨询，例如安全体系建设方面的政策、技术、产品、经验、效果等。公文交换方面的模式、技术、方案等。
　　特定技术咨询―如工作流技术、通信技术、网络技术、地理信息技术等等。
　　全面咨询―以具体项目建设为目标的全面咨询，目的是制订系统规划、设计方案。
　　
　　咨询的承担者
　　从情理上讲，高水平的专业咨询公司应当能提供全面、客观、深入的咨询，但专业咨询公司在国内很少，目前尚未发现电子政务领域的专业咨询公司。目前开展咨询业务的大多是系统集成商、解决方案提供商、产品提供商。这些厂家由于其擅长的领域、技术实力、咨询人员的水平不同，其咨询领域、范围、提供服务的形式都不同。咨询形式有产品推销过程中的免费咨询、项目咨询、制订规划或方案。
　　产品提供商―一般可承担特定领域技术和产品的咨询。这种咨询往往可以比较深入具体，这对于了解技术现状、发展趋势、技术指标、市场情况是最好的。
　　集成商―某些领域的建设方案，例如网络、OA、应急指挥系统等
　　解决方案提供商―比集成商范围大、层次高;比专业咨询公司深入工程实际，可提供解决方案、可承担工程建设、培训、维护服务等
　　受聘咨询专家―他们通常是来自大公司、高校、科研院所的学者、专家，常常受聘于特定项目或一些部门，为信息化建设提供高层咨询服务。他们或者具有较高的学术修养，或者对特定领域有深入的研究，或者是经验丰富的技术人员。最可贵的自然是那些既对政府业务规律理解深刻、通晓国情、又是IT技术专家，既能登高望远又能脚踏实地，理论和经验并重的专家。这种人自然是复杂项目最需要的。
　　
　　咨询的方式和过程
　　
　　咨询是咨询者与业主、用户互动的过程，而不是单纯的提问解答过程。咨询是从一般到特殊，逐步深入的过程。是咨询双方对待建系统逐步认识的过程，随着认识的逐步深化，待建的信息系统逐步从模糊到清晰。
　　即先通过一般性咨询（知彼）使业主和用户了解相关信息、原理、必要条件、可借鉴实例、经验与教训等，然后开展业务调研（知己），了解本地或本部门政务工作内容、流程、规则、特点、业务瓶颈等;知己知彼之后开始设计方案。确定目标、搞清需求、定位困难、寻找途径、划分阶段、设计实施路线。
　　
　　关于建设方案
　　优秀的方案:目标恰当、路线正确，是政务、技术、环境融合一体的综合性方案。优秀的方案自然是现实可行的，是愿望和现实约束的折衷。优秀的方案综合考虑了各种因素、针对各种问题有系统的解决措施，既现实可行、又可持续发展，可将电子政务的建设导入良性循环。
　　不好的方案:不好的方案主要表现在以下几个方面:
　　* 没有灵魂:业务模式是解决方案的灵魂。若给不出清晰、合理的业务模式，只是致力于技术架构的设计、各类技术的讨论和抉择、网络系统安全系统的构建等，这样的方案就如同一个四肢发达却没有灵魂的人体。依据这样的方案建设系统，其技术越先进，设计越完善，造成的损失就越大。
　　* 不成系统:系统性是任何可用解决方案都必须做到的。方案设计者若缺乏系统观点，设计出来的方案就将是概念的拼凑和技术的堆积。看似高谈阔论、面面俱到，实则支离破碎，不成体系。乌合之众，临战必然一触即溃。依据这样的方案难以建成可用的系统。
　　* 高风险:不当的目标、盲目的需求，模糊的路线，三者居其一，就使系统建设风险陡升。
　　
　　电子政务建设中的合作
　　
　　认识误区
　　电子政务系统是政府信息化系统，而信息化工程与物质性工程，如建筑工程、水利工程、自动化系统工程等有本质的不同，信息化系统不是纯技术系统，系统建设不同于技术工程。80～90年代以来，企业信息化项目成功率很低，根源在于认识上存在严重误区，把信息化工程当作技术工程来建设。不少电子政务系统建设效果、应用情况不佳，原因也是这样。认为电子政务系统的建设就是网络建设、软件系统开发和集成，IT公司是建设者，政府只是用户，领导重视主要是解决建设资金。这种认识上的误区导致了系统建设的艰难、曲折、效果差，甚至失败。
　　
　　两个工程
　　电子政务的关键词是政务而不是电子，这已是大家的共识。这种认识是可贵的，但需要落实在工程建设中。具体的电子政务建设是一项复杂的系统工程，政府业务的信息化是工程的出发点和目标，业务信息化的前提是业务流程梳理和改进，即业务建模。梳理业务、改进业务牵涉到复杂的政府组织、分工、权限、利益的澄清、协商、调整，需要权利、权威、对业务的熟习，需要投入相当的精力和工作量。本身是一场政府业务的变革，要在相对滞后的由政策法律组织结构权限利益机制构成的现实环境中创新前进，又要分析、斟酌以求建立新的平衡。不仅如此，这种改进不是一次性一劳永逸的，而是伴随电子政务系统生命过程的、一个阶段接着一个阶段的持续进行的长期过程。因此业务流程改进本身就是错综复杂的系统工程。将其作为一项工程来认识和对待是完全必要的，是保证电子政务事业顺利进行，保证工程效果所需要的。因此，基于近几年的研究思考，作者提出两个工程的概念，并在一些会议的演讲中，在与用户的交流中，在一些电子政务建设方案中做过初步阐述。由于本文是基于两个工程思想讨论电子政务建设中的合作问题，所以有必要简单叙述两个工程的概念。对两个工程比较深入的探讨应当在今后的专门文章中进行。
　　
　　电子政务＝政务工程＋技术工程
　　政务工程的核心是建立业务模型，电子工程的任务是实现业务模型的信息化――技术实现。
　　政务工程是基础、是前提。电子工程是手段、是途径。电子政务系统的效果首先取决于政务工程。政府领导和业务人员首先是电子政务工程的建设者，然后才是使用者。这是信息化工程不同于其它技术工程的特点。
　　
　　政务工程
　　政府业务体系是几十年来日积月累逐渐形成的。目前的业务流程是为手工办公方式、条块分割的组织结构、权限分工而设计的，实现的主要是政府的管理职能。业务流程再造的理由来自两个方面:办公方式的转变和政府职能转变。几十年逐渐建立起来的业务体系是巨大而复杂的，政府职能的转变是渐进的，业务流程的改进也必将是持续的渐进的过程，一个受信息化促进、与电子政务系统运行过程相始终的过程。
　　所以广义的政务工程是长期的，而在电子政务系统建设中的政务工程则是一个阶段性工程，其业务流程梳理是在系统限定边界之内的、以当前业务体系为基础、以当前业务流程为起点而进行的。梳理是改进的前奏。业务梳理是第一步，分析评价是第二步，然后是改进优化。这个过程就是业务建模的过程。业务建模的内容:明确各级各部门组织、岗位、具体任务，相互之间的业务关系、权限划分、业务处理过程、信息接口、业务规则等。如图2所示。
　　业务模型:分工组织、协作流程、信息共享关系
　　政府业务可概括为:信息共享、协同工作、信息交流。电子政务就是要实现大范围高效的交流共享协同，前提是建立适合网上交流共享协同业务规则和流程，不能出现矛盾、重叠、脱节现象。使各级各类部门、人员分工清楚、权限和职责明确、流程合理高效，才能发挥出IT技术和设施的作用。业务流程梳理的作用正在于此。
　　业务流程梳理是流程改进的前奏。业务流程改进受两方面的驱动:技术驱动和政策驱动。
　　技术驱动 电子政务带来了信息介质和共享协同交流方式的变化。这种变化要求业务流程产生必要的改进。例如档案阅毕需要归还，因为档案是纸质的，仅此一份。而在电子化档案管理方式下，磁、光介质的档案可以并发访问，借还制度则需要修改。再如，文件传阅，大多可改为同时阅读;串行的审批大多可改为并联审批。
　　政策驱动 政府职能转变要求业务流程再造。
　　业务流程梳理和再造是一项细致严谨的工作，涉及到每一个业务环节、每一张表格、每一项数据的处理过程、依据和规则。
　　建模的复杂性和工作量要求业务建模工作工程化:计划、组织、分工、成果、验收、试用、评价、改进。
　　
　　电子工程
　　根据政务工程的要求进行系统规划、研究业务的共性模型、系统设计、网络和软件平台建设、开发应用软件，实现业务流程的信息化。
　　
　　分工与合作
　　电子政务工程需要各方面人员的合作:
　　政府高层领导:主持战略决策、解决建设资源、组织队伍、领导工程的建设。
　　咨询专家:协助政府制订规划、研究建设方案、为业务流程建模提供技术方法指导和帮助。
　　政府业务部门:建立业务模型、优化业务流程
　　政府技术部门:负责系统建设的规划、组织工程实施，组织系统的培训辅导、承担系统的维护管理任务。
　　软件开发队伍:系统的设计、开发、维护与技术支持。