土壤污染防治法解读_关于土壤污染防治的立法思考

　　摘要：我国土壤污染问题存在已久，并且持续恶化，已经引发了一系列社会、经济问题。目前我国土壤污染形势非常严峻，这与现有相关法律法规政策没有发挥应有的作用是密不可分的，现行规定具有指导性较弱、执法主体混乱以及强制力不高的缺陷。鉴于这一系列问题，制定《土壤污染防治法》有重要的生态意义、战略意义和经济意义。在详细分析之后，笔者认为正在制定中的《土壤污染防治法》应当为法律的形式，并且应该包含预防为主、政府主导与公众参与、完善监测制度、罚金原则等。
　　关键词：土壤污染 土壤防治法 预防为主
　　中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2012)O8-0007-03
　　大地孕育万物、滋养生命，是生物赖以生存的基础。作为一个历史悠久的农业大国，几千年来各个时期的统治者与人民都很重视土地这一基础的物质生产资料，诚然，现今社会仍视土地如珍宝——无论农耕用地还是建设用地。然而目前我国土壤污染相当严重，已经威胁到了人民的身体健康，并且有继续恶化的趋势。目前我国受污染的耕地约有1．5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1／10以上。[1]建国初期，我国大部分土地有机质含量是7％，现在下降至3—4％，流失速度是美国的5倍”。[2]
　　近年来，土壤污染的问题已经引起了党和政府以及社会各界的关注，并且得到了一定的重视。我国已经相继出台了针对该问题的多种条文规范，但都分散在多种规范中。实践已经证明这种重视显然是不足的，难以遏制并及时治理污染土壤。在专家学者的呼吁下，并经过政府的调查研究，社会各界已经就制定专门的法律来应对土壤污染问题达成了共识。国家已经提出了制定《土壤污染防治法》，并且在起草中。武汉大学环境法研究所所长王树义教授是受环保部委托起草《土壤污染防治法》的主要专家之一，据王本人透露，去年已经将土壤污染防治法“意见稿”提交至环保部，目前正在征求相关部门的建议、意见，他透露该法并没有纳入国务院2012年立法计划，所以年内肯定不会出台。目前土壤污染形势异常严峻，尽早制定出台《土壤污染防治法》刻不容缓。
　　一、我国土壤污染的现状和问题
　　土壤污染是指进入土壤中的有害、有毒物质超出土壤的自净能力, 导致土壤的物理、化学和生物学性质发生改变, 降低农作物的产量和质量, 并危害人体健康的现象。[3]土壤污染的特点主要由以下几点：其一，隐蔽性与潜伏性。土壤一旦受到污染，短期内危害并不明显，而是会在一定时期后显现出其危害，且被污染的土壤如果不经由专门人员运用专业方法检测是很难发现的。其二，不可逆性。土壤污染是一种藏储式的污染， 如果不人工予以净化，则将长期的持续存在，难以逆转。其三，范围广范性、后果严重性。土壤一旦被污染，不仅会直接污染农作物，还会危害人体健康，即便是危害到农作物，最终还是对人体造成危害，而且还会导致土壤无法修复而破坏土地持续利用，造成重大的经济与生态损失。
　　土壤污染源主要来自农业面源污染和工业“三废”污染。农业污染主要来自污水灌溉、农药和施肥，中国土壤学会副理事长、中国农业科学院研究员张维理教授说，我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。据不完全统计，我国这些农药和化肥的实际利用率不到30%，其余70%以上都污染环境了。污水灌溉会使污水中有毒有害物质以及重金属渗入土壤，最终造成污染。工业污染主要指废水、废弃、废渣，这些东西处理不当最终亦会污染土壤。
　　为了防治土壤污染，其实我国现行法律规范中已有一些关于土壤污染防治方面的规定。从《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》到《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，从国务院的有关行政法规到地方性法规和部门规章对土壤污染的防治均有所涉及。[4]但是实践已经证明这些法律应对土壤污染是有缺陷的，防治效果与立法预期相差甚远，其不足之处主要体现在以下几个方面：
　　第一，现有土壤污染防治相关法律的指引性不高。法的指引作用是指法律作为一种行为规范，为人们提供某种行为模式，指引人们可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者本人的行为产生的影响，也就是说，法的指引作用是通过规定人们的权利和义务来实现的。我国关于土壤污染方面的法律过于分散，立法主体不一致，导致规范之间出现冲突。规范较为分散，没有一个系统的法律法规供参考，使当事人不易了解相关规定，导致相关法规的引导功能打折扣。
　　第二，土壤污染防治工作的执法主体混乱，直接影响法的执行力。由于各相关法规政策的制定主体不一致，所以很多部门都有一定的监管权，按照现行的法律法土地管理部门、建设行政主管部门、农业部门、环保局、质量监督部门和水行政主管部门等对土壤污染都有监督管权。如《土地管理法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》、《农产品质量安全法》等法律对相关部门均有授权。[5]这样就形成了多部门监管的格局，致使每个都管一点，但是每个就都不怎么管的局面。
　　第三，土壤污染防治相关法律的强制力低。我国土壤污染的相关法律一般都是原则性规定，还有相当多的都是政策，甚至是地方政策，这些政策位阶较低，且没有一部系统的法律作为其上位法，其强制力相对较低。例如《水污染防治法》，其第51条第2款规定： “利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”但其后第七章“法律责任”自第69条至第90条共22个条文中，没有对造成±壤污染违法行为应承担何种法律责任及承担法律责任的具体方式作出规定，防止土壤污染只是一个宣誓性的软性规定，实践中很难操作，约束性不大。[6]
　　其实,环保部也早已看到了现行法律法规政策虽然起到了一定的积极效果，但是实践效果是有缺陷的，为了科学的制定完善方案，早在2006年，环保部和国土资源部联合启动了首次全国土壤污染状况调查，预算资金达10亿元，计划2010年完成。然而时至今日，其具体调查结果仍未公布，但对土壤污染的现状，官方口径是一致的：我国土壤污染的总体形势不容乐观。鉴于我国土壤污染状况不断恶化，由环保部牵头，多个部委参与制定的一系列相关土壤防治的政策法规，将在2012年的下半年密集出台。其中由环保部牵头颁布的主要政策文件有：《重金属污染综合防治“十二五”规划》、《全国土壤环境保护“十二五”规划》、《污染场地土壤环境管理暂行办法》及相配套的多个“技术导则”。受此推动，在“十二五”期间，国家治理重金属污染的投入将达595亿元，而用于防治土壤污染的全部财政资金将达数千亿元。[7]