我国政府采购制度 [关于GPA框架下我国政府采购制度的思考]

　　摘　要：GPA的入场券对于中国这样一个发展中国家来说是一把双刃剑。我国的政府采购市场起步较晚，相关制度尚未成熟，敞开国门无疑会受到国际市场的冲击。本文分析了目前我国政府采购面对国际竞争的薄弱环节，并对GPA视角下如何优化政府采购制度提出了建议。
　　关键词：GPA 政府采购 制度 廉洁 公开
　　GPA （Agreement on Government Procurement，政府采购协定）是WTO四个诸边贸易协定之一。2007年12月28日，财政部代表中国政府向WTO秘书处递交了加入GPA谈判的初步出价清单。2008年5月13日，财政部公布了中国加入GPA初步出价清单。这意味着我国加入GPA已经为时不远，也意味着中国政府采购市场将面对发达国家空前开放。2011年12月初，中方如期递交了第三份出价方案，该方案不仅涵盖中央政府实体，也包括地方实体，是一次实质性的改进。
　　目前，我国政府采购的法律体系现状分为三个层次，最高层是全国人大、国务院等颁布的法律法规，包括《政府采购法》、《招投标法》等，第二层是财政部颁布有关政府采购的部门规章，如《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等，第三层是各地政府根据其具体情况颁布的规范本行政区域内政府采购活动的地方性法规和政府规章。
　　GPA的入场券对于中国这样一个发展中国家来说，无疑是一把双刃剑。以现状来看，中国加入GPA之后的经济发展，还面临这诸多的挑战和考验。首先，中国2001年加入WTO，等加入GPA的时候，其规则已经由众发达国家制定完成。这意味着中国只能被动的接受其现有条款、只能通过修订自身的相关法规，达到与GPA接轨。虽然表面上看，GPA针对发展中国家有诸多特殊条款，但这些“看上去很美”的条款在实际操作中却很难执行；有些优惠条款虽然具备可执行性，但其给我国带来的利益是否能超过其他方面造成的损失，则需要进一步的研究和考证。
　　第二，中国的政府采购法律体系尚不成熟，加入GPA这个“发达国家大家庭”对正“处于并将长期处于社会主义初级阶段”的中国的经济贸易无疑有着很大的冲击。我国政府采购工作起步于1995年，2000年在全国范围内逐步展开。虽然2002年颁布了最新的《政府采购法》，许多省、市也根据当地情况制定了相关的法规和办法，但在地方政府采购实际操作中还是存在较大的随意性，缺乏有效的法律保障。而且我国政府采购市场起步的比较晚，跟国际规则相比，相关法律在采购主体、采购方式和争议处理等方面存在着不少的差异。
　　第三，加入GPA意味着我国政府采购的市场大门对外敞开。相比发达国家，我国的生产力相对低下，自主创新能力不足，而政府采购市场的对外开放，将使我国的各项产业都面临来自国际先进水平的激烈的竞争。国内的弱势产业（如汽车、航空、计算机等尖端高新技术产业）由于缺乏国际竞争的经验，无疑将受到不小的负面冲击。而我国的产品竞争力距离走出国门，在国际政府采购市场上立足还有一定的距离。这样的竞争弱势将破坏我国在国际政府采购市场上的贸易平衡，不利于我国的经济发展。
　　因此，部分学者认为，开放政府采购市场，必然会使国内市场受损。这种看法是片面的。GPA关注的是政府采购过程的透明度，以及各成员国供应商之间竞争的公平性；而我国的政府采购制度则强调采购过程的廉洁和高效，提高资金的使用效率（即节约财政资金）。这两者并不存在本质上的矛盾。
　　中国政府已经承诺于2020年之前加入GPA，开放政府采购市场。既然敞开国门的大方向已定，那么，在GPA的框架下，面对庞大的涉外经济势力的渗入，如何优化我国的政府采购制度，完善现有的法律体系；在不违背GPA规则的前提下，如何保护民族产业，激励自主创新，保持政府采购的高效和廉洁，成为一个亟需研究的课题。
　　首先，要增加政府采购制度的透明度。目前的政府采购活动仍然是按照传统的商业惯例进行，依靠民法和商法在运作。而政府采购活动本身具有一定的特殊性，存在着“纳税人—政府—财政部门—采购机构—采购人员”这样一条长长的四级委托代理链，同时由于信息不对称和监管不力，产生了目前政府采购中的设租和寻租行为，从而不可避免的滋生腐败。关于政府采购活动的透明度，只有《政府采购法》的第三条：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”而这一规定过于笼统，停留在政策表面，对于其公开的途径、程度以及其他细节均未加以说明。
　　在科技发展日新月异的今天，应当充分运用互联网技术，搭建政府采购信息平台，提高财政资金使用的透明度和公开性。目前一些部门内部已经开发出自己的政府采购网络信息平台，便于部门内成员的申报、审批和查询。等这项网络技术逐渐推广和成熟起来，可以先建立某些省市作为试点，进而逐渐推广至全国的政府采购信息平台。这样的信息平台不仅能简化申报审批手续，更重要的是对具体采购活动的采购方式、采购信息、采购程序以及采购结果予以公开查询，以及从供应商的资格预审、政府采购合同的评审标准等方面健全政府采购信息的公开制度，从而减少委托代理链中的信息不对称，抑制寻租设租活动的发生，做到更好的与国际规则接轨。
　　第二，加入GPA后，可以通过国内立法在一定程度上保护民族产业，从而规避国内政府采购市场的损失。GPA要求购买方对成员国供应商一视同仁，履行非歧视待遇原则。所以直接对国外产品限制购买的政策是不可取的，只能通过“曲线救国”来达到相似的目的。比如，在法规中加入优先购买国货的相关规定。政府采购是一种特殊消费行为，它带有公共服务性质，并不是一种单纯的市场行为。因此，在政府采购中实行“国货优先”原则，并不体现贸易保护主义。事实上，已经加入GPA的国家中，没有一个国家的政府采购制度是完全开放的，“国货优先”的办法已经成为各国的通行的策略。美国于1933年颁布《购买美国产品法》，该法是美国政府采购的重要法律，旨在要求政府机构优先购买本国产品，创造和保护本国的就业。此外，作为已经加入GPA的亚洲国家，韩国在政府采购中，仅按GPA协议规定的必须开放的部分项目参加国际招投标，其他的项目如单一来源采购项目、农产品项目、国防武器项目等，则坚持以国内采购为主的原则。
　　根据财政部公布的统计数据，2011年我国政府采购规模为1.13万亿元，占全国财政支出的10%。相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长了10倍1。这样庞大的采购需求，对于企业来说，无疑潜藏着巨大的商机和激励科技创新的动力。因此，我们可以借鉴国际经验，在政府采购制度上明确和完善国货优先的相关条款，不仅能提升国内企业自主创新的规模和意义，而且有利于提高国内产品的质量和水平。
　　另一个手段就是进行贸易补偿。即政府采购的购买方采购外国产品的同时，要求中标的外国供应商提供一定的补偿。补偿形式是多样化的，可以是直接的产品或者投资，也可以是引入其先进的重点技术，还可以是为本国提供就业或者培训的机会。
　　如1970年，澳大利亚开始实行政府采购补偿贸易措施，当时被称为“澳洲产业参与计划”。 这一计划主要针对的是其国防军需用品的采购，要求国外（主要是指美国）军需用品供应商在提供军需用品设备时，必须向澳大利亚补偿回购一定比例的军需用品设备，或对澳大利亚转移有关国防工业的技术2。
　　我国也可以借鉴这些先例，对国内企业进行一定程度的保护。贸易补偿机制对我国来说是新鲜事物，缺乏历史经验，操作起来也比较复杂，需要有专业的机构和工作人员进行系统的策划、分析和决策，制定出针对我国国情的、使供需双方实现双赢的实施方案。
　　参考文献：
　　1.王士如，“中国政府采购立法与WTO政府采购协议的整合”，上海财经大学学报，2005年7期.
　　2.李成钢，“中国加入政府采购协议的形势判断和对策分析”，经济研究参考，2010年20期.
　　3.郭雯等，“国外政府采购激励创新的政策研究及启示”，中国科技论坛，2011年9期.
　　4.韩常青等，“澳大利亚政府采购补偿贸易的主要措施”，经济纵横2004年9期.
　　注　释：
　　1.数据来源：中国政府采购网 .cn/
　　2.韩常青等，“澳大利亚政府采购补偿贸易的主要措施”，经济纵横2004年9期
　　作者简介：
　　段逆（1985-），女，汉族，湖北武汉，中国水利水电科学研究院，硕士研究生，会计师。
　　张文峰（1980-），女，汉族，山东潍坊，中国水利水电科学研究院，硕士研究生，会计师。