改进后的国际金融组织贷款绩效评价框架与思考_国际金融知识框架

　　内容摘要：国际金融组织贷款是我国实施对外借款项目的重要途径之一，资金主要用于交通、环保、农业、金融及扶贫、教育等国民经济领域。近年来，财政部不断开展国际金融组织贷款项目绩效评价的试点和改进工作，逐步完善评价体系，指导各级政府部门开展绩效评价工作。文章对改进后的绩效评价框架予以了阐述，指出新框架的优势及其在实务中可能面临的问题，并为推动国际金融组织绩效评价框架的有效运用提出建议，以期为我国政府投资项目支出提高有效性提供借鉴。
　　关键词：国际金融组织贷款 绩效评价 框架
　　引言
　　2008年4月，为了加强对国际金融组织贷款的运行和管理，财政部颁布了《国际金融组织贷款项目绩效评价管理暂行办法》。2009年8月, 财政部国际司通过对贷款项目的试点运行，并组织开展了国际金融组织（IFC）贷款项目绩效评价框架与实施模式研究，编写了《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，作为指导委员会征求意见稿。2011年7月，财政部在《国际金融组织在建项目绩效评价指导会议》上，对评价框架在原有基础上作了进一步的改进，进而推动着绩效评价框架的不断完善。
　　绩效评价框架在哪些方面作了改进？在实务中存在哪些不足？如何能推动绩效评价框架的运用？为此，文章首先回顾了中西方绩效评价的相关文献，然后介绍了改进后的绩效评价框架，并对改进后的评价框架具有的优劣势进行了分析，最后提出绩效评价框架有效运用的建议。
　　相关文献回顾
　　英国是世界上开展公共支出绩效评价最早的国家，1983年，英国卫生部与社保部首次提出了系统的绩效评价方案。美国学者芬维克（Fenwick，1995）提出“3E”评价准则，认为绩效评价应该从经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三个方面进行，并成为了西方政府公共支出绩效评价的基础。随着西方新公共管理运动的兴起，公平性也成为了政府绩效考核的指标之一，福林（1997）在此基础上提出了“4E”的评价理念。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》，要求各部门对财政支出提交战略规划书及绩效评价计划，年度末提交绩效评价报告，以提高联邦政府的责任感和公共支出的效率。
　　段文娟（2004）提出要运用综合评价方法对公共支出绩效进行评估，绩效考评的一级指标包含绩效目标、资金投入与支出、产出与影响、效率等6个方面，每个一级指标下设具有针对性的二级指标。樊喜斌、刘红梅（2006）等围绕投入、过程、产出及结果，从绩效目标出发，构建出了关于林业公共支出的综合绩效评价指标体系。而彭莉（2007）则认为政府财政支出的绩效评价指标设计应从“质”和“量”两个方面来思考，即“质”上注重效果，财政支出最后获得的成果是否达到预期的目标；“量”上注重效率，在一定时间和空间范围内，投入与产出情况是否有效率。
　　安秀梅、邵世才（2007）认为我国政府公共支出评价方法的价值取向，除了考虑效率、效益、效果，还应该把社会公平、透明度、公众满意度等因素考虑在内；在公共支出的管理过程中运用平衡记分卡法，并侧重于专项资金的绩效评价，建立起关于财务、政府运行、改进、公众四个角度的平衡记分法框架，推动政府公共支出的绩效管理。
　　国际金融组织贷款项目绩效评价框架的改进及优劣势分析
　　（一）绩效评价新框架的改进内容
　　国际金融组织贷款绩效评价框架包括评价准则、关键评价问题、评价指标、证据及其来源、证据收集方法等。具体而言，评价准则包含相关性、效率、效果、可持续性；关键性问题是针对不同的评价准则提出的若干问题，一个准则可以设计多个关键性问题，《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》针对4个准则共设计了13个关键问题；评价指标是回答关键性问题的工具，一个关键性问题下可设多个评价指标，是项目进行定量或定性分析的重要组成部分；证据来源是用以说明判断各评价指标，并得出评价结论的证据出处，高质量的证据应该具有相关可靠性、有效性、准确性的特点；证据收集方法主要包括案卷研究、问卷调查、座谈会、面访、实地调查等，一般而言，项目的利益相关者包括受益群体、项目单位、当地政府、国际金融组织等，采取座谈会、面访、问卷调查等方式让其参与到绩效评估过程中来。
　　相对2010年国际金融组织绩效评价框架（以下简称“传统的绩效评价框架”）而言，新框架的改进主要在于：
　　第一，传统的绩效评价框架包含相关性、效率、效果、可持续性四个准则，改进后的评价框架在原来的四个准则的基础上，增加合规性评价和项目资产二个评价准则。
　　第二，增补五个一级评价指标（由11个一级评价指标增加为16个），即成本有效性、资金到位率、项目资产质量、项目资产经济性、项目资金管理合规性。
　　第三，在建项目的特殊性，权重不再统一设置。项目评价组根据项目的实际情况，对准则和评价指标的权重自行设置。评价人员可参考德尔菲法（Delphi Method）、层次分析法（AHP）作为指标权重的设定方法（章磊、张艳飞、李贵宁，2008）。
　　第四，传统的绩效评价框架指标评价分值为0-3分范围，分4个等级，改进后的绩效评价框架改用100分制对各指标进行评价。关于准则和评价指标的变动情况如表1所示。
　　（二）绩效评价新框架的优势和局限性
　　改进后的绩效评价框架在理论上更加完善，主要体现在：
　　第一，补增准则和指标使项目评价更全面。首次将资产质量和资金管理引入评价框架，对资产的结实和牢固程度、资产的购置与维护的匹配情况、资金管理单独进行了评价，使评价的范围更广，评价的指标更完善。
　　第二，评价指标丰富了准则，在建项目与完工项目的评价内容衔接更加紧密。成本有效性重点是考查完成项目的既定目标，所需要付出的成本是否适当，即将投入资金与所获得的成果进行对比分析，为项目评价扩宽了思路。同时，在建项目还未实现其目标，不能较好地反映成本有效性，但在未来年度内将成为完工项目，在实际评价过程中，可以根据项目完工情况，逐步调节其权重大小，使在建项目与完工项目实现有效的过渡。