政府购买视角下的社会组织发展路径思考:社会组织发展路径

　　摘 要：政府购买作为维系政府与社会组织合作的重要方式，是我国公共服务制度的重大创新，也是社会组织发展的重要契机。目前我国政府购买社会组织服务还面临诸多现实困境，应从以下几方面着手完善社会组织发展：一是构建政府与社会组织的良性合作环境；二是突破体制困境，改革社会组织管理体制；三是增强社会组织自身能力，提高公共服务质量；四是调整布局结构，提高社会组织服务供给能力。
　　关键词：政府购买；社会组织；公共服务
　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0039-03
　　改革开放以来我国经济迅速发展，政府的公共服务能力有了快速提升，但政府财力和能力的有限性决定了它不可能提供所有的公共服务。所以从总体上看，政府仍然无法满足公众日益增长的服务需求，这必然促进了公共服务领域的社会化改革步伐。如何提供高质量的、充足的公共服务成为我国政府一项重要而紧迫的任务。随着社会组织的发展，向社会组织购买公共服务日益成为一种重要而不可替代的方式。政府向社会组织购买服务是我国公共服务制度的重要创新，不仅能够节约政府开支，提高公共服务效果，同时也是社会组织发展的重要契机。在目前的体制下，探究社会组织如何能够更加有效地与政府部门进行合作，减少冲突，降低政府对社会组织的干预，使社会组织能够真正成为自主自治，具有民间性、非营利性、目的宗旨明确的“第三部门”，对推进我国社会的制度创新和政策创新、促进社会组织的健康发展都是非常重要的。
　　一、政府购买服务使社会组织的发展面临重大机遇
　　1.政府购买服务是改善社会组织与政府关系的重要纽带。当前，我国正处于传统社会向公民社会转变的过程中，公民民主参与意识不断增强，社会需求日益多元化，具有浓厚行政色彩的以政府为主导的传统治理模式已不适用。随着社会组织的迅速发展，其地位与作用日益凸显，逐步成为社会管理和服务的重要力量。因此，改善社会组织与政府的关系，由相互干预、相互冲突转变为互为补充、互为依赖的合作关系是当务之急。而政府购买服务正是改善社会组织与政府关系的重要纽带。一方面，对于社会组织来说，通过政府购买服务这一方式与政府合作，使社会组织成为政府职能延伸的执行者，确保了其不被排斥在公共服务体制之外。同时，社会组织可以借此获得政府提供的稳定资源和政策支持来实现它的社会公益目标。而当社会组织在发展过程中面临“志愿失灵”等问题时，政府的依法监管也可以协助其坚守公共利益立场，确保良性发展。另一方面，对于政府来说，通过与社会组织的合作，能够提供更多更全面的公共服务以满足民众需求，有效应对公共需求不断增加而组织能力不足的局面，形成社会管理与公共服务的合力，提高公共物品的供给效率，提高行政效能。
　　2.政府购买服务是确保社会组织持续发展的重要动力。作为独立于政府组织和市场组织之外的组织形态，社会组织具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。[1]政府购买服务使项目运作过程中的政府与社会组织的关系由行政隶属关系转变为买与卖的契约合作关系，解除了社会组织发展的“束缚力量”，使社会组织的自身优势得以充分发挥。而社会组织通过承接和完成政府购买的服务项目，不仅能够把握更多的公共服务机会，实现社会组织的根本宗旨，还能够为社会组织解决运转经费问题，从而缓解社会组织专职工作人员工资待遇低、优秀人才留不住等发展困境。因此，政府购买社会组织的服务项目，能够使社会组织更好地结合自身特点发挥积极作用，是社会组织持续发展的重要动力。
　　3.政府购买服务是拓展社会组织发展空间的有效方式。伴随着经济与社会的发展进步，政府由于自身的性质、成本、效率、专业化程度等原因，在自身生产、供给公共服务的多元性等方面都表现出较大的局限性。而社会组织的公益性使其吸引了更多人的关注和参与，具有良好的社会公信力和社会动员力。同时，社会组织的活动范围非常广泛，从文化、教育、养老、扶贫、环保等较大领域到各种社区服务、居民服务等具体的、细节性的项目，能够贴身、即时满足公民日益增长的多样化需求。政府通过购买社会组织服务的方式，既能够有效弥补自身缺陷，提高公共服务供给能力，也能够利用自身优势提高对社会组织的政策法律支持，增加社会组织的资金来源，使社会组织在顺利完成政府购买项目的同时，依据社会需求不断增加新的服务项目，拓展社会组织的发展空间。
　　二、我国政府购买社会组织服务的现实困境
　　在我国，政府向社会组织购买公共服务始于本世纪初期。目前，我国北京、广州、上海、深圳、成都、天津、济南等许多城市已经尝试推行这种方式，并取得了良好成果。政府向社会组织购买公共服务的内容由最初的慈善救济拓展到社会福利、教育科研、医疗卫生、社区服务、环境保护等多个领域，服务质量也由最初缺乏规范、专业的低质量服务向高效、规范的高质量服务发展。然而，由于我国社会组织起步较晚，自身发育还不完善，加之这一实践时间还不长，政府购买公共服务也存在服务项目范围过窄、资金规模小、制度不健全等问题。因此，总的来说，政府向社会组织购买服务的发展还处于探索阶段，存在着许多亟待解决的问题。
　　1.“双重管理”体制阻碍社会组织的职能发挥。当前我国对社会组织实行民政部门和主管单位的双重管理体制，民政部门负责登记和年检，主管单位则负责社会组织活动的管理和监督。这样，一个合法的社会组织，不仅需要在相关民政部门进行登记，而且还需要接受业务主管单位的管理。这种管理体制有利于对社会组织实行严格的登记管理，并加强对其运行过程的监督管理。但是在实际运行过程中，这种管理体制却也存在着一些问题。一方面“双重管理”使社会组织由于受到多方主管部门的干预而处于被动地位，缺乏应有的独立性，影响其自主监管和创新发展。另一方面，民政部门作为登记注册机关通常只是对社会组织进行日常的登记、变更和年检等工作，很难做到有效地规划和监管，而业务主管单位虽然有较大的管理权力，但由于缺乏相应的责任要求，而使管理指导职能难以得到充分发挥。这种“责权不一”的状况也影响了社会组织良性运作。