【补上人大工作的“短板”】 工作短板要补

　　“秀山丽水，养生福地”，2011年7月1日临近上午7点，一段“淘金遂昌、畲乡景宁、童话云和”的15秒丽水旅游形象宣传片与观众见面，向全国人民展示了丽水的秀美山川。　　2009年1月召开的丽水市二届人大五次会议上，阙莉莉等11名代表联名提出的“关于促进我市旅游产业发展的议案”被主席团列为大会议案，交由市人大常委会办理。不到4个月后的“五一”前夕，市人大常委会审议通过关于促进丽水市旅游产业发展的决议。自此，发展旅游业成为全市上下共识，坐拥青山绿水的丽水步入了旅游业发展的快速道。
　　而这，只是丽水市人大常委会围绕对区域发展具有全局性、长远性的重大问题行使重大事项决定权的一个方面。
　　近年来，丽水市人大常委会先后作出瓯江流域综合治理、促进旅游产业发展等多个决议，并在这些探索实践的基础上，于2009年12月底酝酿出台了《丽水市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》。
　　人大工作的“短板”
　　立法权、监督权、选举任免权和重大事项决定权是人大的四项基本职权。不过，重大事项决定权一直被认为是人大工作的“短板”。
　　“实际工作中普遍存在‘重监督权，轻决定权’问题，重大事项决定权的行使仍是人大工作的一个薄弱环节。”丽水市人大常委会原主任焦光华分析，原因有三：
　　一是思想认识不到位。长期以来，人们对重大事项习惯于“党委决定→政府执行→人大监督”模式，许多人把人大仅仅看作是“一府两院”的监督机关，而不是权力机关。每遇重大事项，多采用党委决定、政府执行的习惯做法，规避了人大作为，从而使人大陷入被动地位。
　　“同时，人大本身也往往多有顾忌，认为在决定重大事项上太主动，会产生与党委‘争权’现象。因而对党委已经作出决策的重大问题，人大一般不会再作决定；对党委没有决策的重大问题，也很少决定。”焦光华说。
　　二是有关法律还不够完善。“地方组织法对地方人大及其常委会的决定权采取列举和概括的方式进行了规定，并且规定得过于原则，没有从法律上对重大事项决定权的概念与外延进行界定，缺乏操作性和规范性。”
　　三是行使重大事项决定权的质量不高。“由于常委会组成人员和机关工作人员数量不足，结构不合理，专业知识、议政能力有限，导致人大依法决定的重大事项，程序性的多，实质性的少，而且内容、质量方面都存在一定的问题，一些决议、决定缺乏可操作性，难以产生实际效果。”
　　2005年，杭州市实施的“一纵三横”道路综合整治工程被誉为“民心工程”，投资概算约3.5亿元，完成后市内四条主干道通行能力可提高30%。与道路改造工程同步实施的还有沿街两侧的建筑立面、城市家居、绿化等人居环境的改善，和道路沿线文化碎片的挖掘。
　　但这个上下叫好的工程却受到人大代表的质疑：“投资这么大的市政项目为什么不提交人代会审议决定？这里面是不是存在程序缺位问题？必要的法律程序是依法行政的保证，程序合法是政府行政合法性的前提，哪怕是好事也不能例外。”
　　类似事件也给人大和政府工作提出了新的课题：当政府的规划发生变化，如何保证法律程序到位？在人民代表大会闭会期间，人大常委会如何有效行使重大事项决定权？
　　“在常委会‘四权’中，决定权是处于基础性地位的最根本的权力，其他权力都是决定权的派生或延伸。规范行使决定权一直以来就是常委会工作的薄弱环节，明确和规范重大事项的范围、讨论决定的操作程序以及决议决定的落实措施，对重大事项决定权的行使作出规范，将有力保障和规范常委会行使重大事项决定权。”丽水市人大常委会副主任宋永平说。
　　“26票赞成，0票反对。通过。”2009年12月29日，丽水市二届人大常委会第三十四次会议审议通过《丽水市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》。
　　2010年10月，杭州市人大常委会也通过了《杭州市人民代表大会及其常委会讨论决定重大事项的规定》。
　　哪些可作为重大事项？
　　何为重大事项？法律没有明确规定，理论界也没有清晰定论，全国各地人大的做法也不尽一致。
　　在制定暂行规定的过程中，丽水市人大常委会对全市范围内行使讨论、决定重大事项现状进行了调研，发现全市人大常委会作出的决定还存在着“二多二少”现象，即批准性的例行公事的决议、决定多，特别是项目建设贷款决议多，实质性的有重要影响的决议、决定少；审议的事项多，决议、决定的事项少。
　　“常规性以外的决议决定只占20.8%，决定权的行使大量为程序性的格局仍未改变。”参与调研的丽水市人大常委会有关工作人员说。
　　为扭转这一局面，使决定权的行使更加注重针对经济发展、社会建设中与百姓生活相关的重大事项，丽水市人大常委会的暂行规定将重大事项分为3类：第一类是议而必决的，第二类是议而可决的，第三类是报告备案的事项；并一一进行了列举：
　　一是暂行规定明确，实施宪法、法律、法规和贯彻执行上级人民代表大会及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施，推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重要决策，决定授予或撤销地方的荣誉称号等10项重大事项应当提请丽水市人大常委会讨论，由市人大常委会作出决议、决定。
　　二是社会主义新农村建设的重要情况及重大涉农政策的贯彻实施情况，瓯江流域的污染防治规划的执行情况，确定和变更市树、市花等代表城市的标志物等17项，应当向丽水市人大常委会报告，听取意见和建议；必要时，市人大常委会可以作出决议、决定。
　　三是而行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移，市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案，以及同外国地方政府缔结友好关系等3项，应当征求市人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报市人大常委会备案。
　　“这样分类更加科学，包括议而必决的、议而可决的、报告备案的，清楚明晰。”组织参与了暂行规定制订全过程的丽水市人大常委会副秘书长卢朝升表示，“通过暂行规定的明确，今后行使重大事项决定权将更有底气，同时也将有力促进决策的科学化、民主化、制度化。”根据该暂行规定，丽水市人大常委会还于2010年10月27日表决通过了推进生态文明建设的决定。