[重大环境污染事故罪的立法修改问题探讨]环境污染立法

作者：孟庆华

河南省政法管理干部学院学报 2009年12期

　　中图分类号：D924.1 文献标识码：A 文章编号：1008－6951（2009）04－0009－06

　　一、重大环境污染事故罪的罪名修改问题

　　在刑法学界，关于重大环境污染事故罪的罪名修改问题，主要有如下几种观点：（1）一种罪名说，认为完善重大环境污染事故罪，保留该罪混合规定的形式，将该罪“有放射性的废物，含传染病病原体的废物，有毒物质或其他废物”扩大到包括生活垃圾在内的所有废物和其他污染源[1]。（2）两种罪名说，认为应将重大环境污染事故罪的罪名拆分为非法处置污染物罪和重大环境污染事故罪[2]。（3）三种罪名说，认为重大环境污染事故罪如果从被危害的环境要素看，可称为污染环境罪，其具体分为污染土地罪、污染水体罪、污染大气罪三种[3]。（4）四种罪名说，认为刑法应规定污染大气罪、污染内水罪、污染海洋罪、施放噪声危害人体健康罪等[4]。（5）六种罪名说，认为重大环境污染事故罪立法过于抽象，没有涵盖所有严重污染环境的危害行为，如对于噪声污染、电磁辐射污染等严重污染环境的行为，就没有将其规定为犯罪。因此，重大环境污染事故罪的罪名应尽可能的细化，做一些适当的分解并补充，形成污染大气罪、污染土地罪、污染内水罪、污染海洋罪、噪声污染罪、电磁辐射污染罪等具体罪名[5]。

　　笔者认为，第一种观点显然不妥。主要理由是：（1）对象差异很大，不宜规定成一个罪。从污染行为直接作用的对象看，大气、水体、土地属于不同的领域，污染行为各自产生危害的机理也大不一样。一般情况下，污染水体的社会危害性要大于污染土地的社会危害性，而污染大气的行为则可能大于、也可能小于污染土地的社会危害性，对于危害性不同的犯罪行为，应规定不同的法定刑，否则无法做到罪刑相适应。（2）实施方式或中介物质不同，行为特征也不同。污染大气可以通过烟道管道等设备或爆炸等方式完成，其危害结果可以发生在一国境内，也可以发生在境外一国或多国；污染水体可以通过管道、容器、运载工具等为中介，以排放、倾倒、处置等方式来完成，其危害结果往往限于一国境内或另外一国境内，而发生在境外多国的情况较为少见；污染土地主要通过运载工具或人力倾倒、处置等方式来完成，其危害结果仅限于一国境内，行为涉及范围相对有限，危害作用的区域更是有限，但治理或恢复相对较难[6]。总之，重大环境污染事故罪是一个涵盖面非常广的罪名，包括污染土地、污染水体、污染大气三个方面的犯罪行为。污染大气、污染水体、污染土地属于三类行为性质不同的污染环境行为，对于性质不同、危害程度也不同的犯罪行为不宜规定在同一个法律条款中。

　　后面四种观点比较一种罪名说，都具有合理性与科学性，但究竟哪一种更具有可取性，尚需进一步探讨。两种罪名说将重大环境污染事故罪拆分为非法处置污染物罪和重大环境污染事故罪，事实上是增加了主观上的故意与客观上的行为方式，而在犯罪对象方面并未作罪名的划分变动。三种罪名说仅将重大环境污染事故罪现有的三种对象划分为三种罪名，而四种罪名说与六种罪名说除对现有的三种对象划分为罪名外，又分别将所扩展的内水、海洋、噪声、电磁辐射等污染对象划分为具体罪名。应当说，四种罪名说与六种罪名说比较三种罪名说更具有完整性与可取价值。因为目前的重大环境污染事故罪的对象仅限于有放射性的废物，含传染病病原体的废物，有毒物质或其他危险废物。而对于危险废物以外的普通废物如生活垃圾，行为人违反规定大量堆放，长期积累造成了重大环境污染事故的，就无法追究刑事责任。这显然不利于环境保护。应关注危险废物的范畴，将其他不是危险废物的污染源也应适当涵盖，以弥补立法疏漏[7]。

　　有学者认为，应当增设故意造成或破坏环境资源方面的有关罪名，例如故意污染环境构成的犯罪，如污染水资源罪、污染土地资源罪[8]。还有学者认为，需增加破坏草原罪、破坏土地资源罪、噪声污染罪、故意提供虚假环境影响评估报告书罪[9]。笔者认为，在刑法修改完善中增设这些故意造成或破坏环境资源方面的罪名是非常有必要的，也是具有较大可行性的，只是本篇限于探讨属于过失的重大环境污染事故罪，而不能进一步详加展开论述。

　　二、重大环境污染事故罪的结果犯能否改为危险犯问题

　　环境犯罪中的危险犯，是指行为人实施了污染或破坏环境的行为，从而造成了一种危险状态，对环境或人身及财产构成了严重威胁，即可构成的犯罪既遂状态[10]。从《刑法》第三百三十八条规定来看，重大环境污染事故罪是结果犯而非危险犯。因为重大环境污染事故罪的构成要件是：造成了重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果，这无疑应当属于结果犯[11]。我国刑法中过失犯罪都是以发生某种严重后果为前提的。那么也就可以推导出重大环境污染事故罪是结果犯。立法者的原意就是突出此种犯罪破坏环境资源之本质特征和强调其过失犯罪的特征[12]。有学者认为，这样规定欠妥。原因在于：（1）从我国修改后的刑法规定看，许多罪的犯罪构成并不要求有危害结果，而只要行为会发生某种“危险”或“足以造成人体健康”损害，即可能的危害结果[13]。（2）目前这种只惩罚结果犯而不惩罚危险犯的刑事立法，必将放纵许多可能对环境造成严重危害并且理应受到刑事制裁的危害环境的犯罪行为，从而大大降低了刑法在预防环境污染和保护生态环境方面的重要作用[14]。在今后立法中或去掉以上的导致财产重大损失或人身伤亡等后果，直接规定或加上规定严重危害环境的行为就可处刑罚[15]。

　　但是，有不少学者反对将重大环境污染事故罪的结果犯修改为危险犯，其主要理由是：（1）在当前我国刑罚设置总体偏重的情况下，还要将某些环境犯罪规定为危险犯，继续扩大刑罚手段的适用范围，其出发点固然情有可原，但是提出的建议却是从感情出发，缺乏对现实的理性分析，并且极可能欲速则不达，造成负面影响[16]。（2）人们往往难以想象某种危险状态，并且环境犯罪一般危害面广、持续时间长、危害结果难以在短时间内出现，危害状态与严重的实害结果之间中间链条过长，在司法实践中对于该责任归罪问题难以确定，因此如果硬要在环境犯罪中规定危险犯，容易导致客观归罪以及司法权的滥用[17]。（3）危害结果是限制过失责任范围的客观尺度，扩大过失犯罪的范围，不利于社会的进步，而且由于行为人没有犯罪故意，所以从特殊预防的角度看，规定过失危险犯没有多少意义[18]。

　　笔者认为将重大环境污染事故罪的结果犯修改为危险犯有其更为充分的理由：

　　（1）设立危险犯可以把环境犯罪制止在萌芽之时，使环境得到及时保护；有利于发挥刑法的预防、指引、威胁、惩罚作用；危险犯的规定既可弥补行为犯的不足，又可以防止结果犯的滞后[19]。就环境犯罪的特点而言，一旦行为人着手实施其行为，就将对环境产生现实的及潜在的危险。如果放任不管，结果必将造成环境的严重破坏，生态系统平衡不能恢复或难以恢复[20]。如果刑事立法只注意惩罚那些造成灾害结果的环境犯罪，忽略对环境造成严重危险状态行为的处罚，那不仅是对行为主体的放纵，而且也极不利于对环境的保护，因为等到行为对环境已经造成严重后果时再去处罚，恐怕一切都为时已晚，将危险犯引入刑法领域是极其必要的[21]。

　　（2）重大环境污染事故罪的危险犯优于行为犯。学界对重大环境污染事故罪是规定为行为犯还是危险犯存在异议。有学者认为，重大环境污染事故应当定为行为犯。行为犯是指行为人只要实施了污染或破坏的行为，不管是否造成了现实的危害后果，也不管是否使侵害对象处于某种危险之中，即可构成犯罪的情形。我国破坏环境资源保护罪中目前只有行为犯和结果犯还没有危险犯的规定。所以将此罪定为行为犯是最合适的，既有利于保护环境，又有利于保证整个刑罚体系的完整性和一致性。至于犯罪行为所产生的严重后果以及危险状态，都属于从重处罚情节[22]。另有学者认为，对于行为犯，只要实施危害环境的行为，无需其他任何结果即构成犯罪，而危险犯则不仅要求实施危害环境犯罪的行为，而且要求这种危害行为造成某种危害结果的危险状态，应该说危险犯要求的危害性程度比行为犯更高。在我国的环境刑事立法中增加环境危险犯的规定，既可以弥补行为犯的不足，又可以防止结果犯的滞后[23]。笔者认为，将重大环境污染事故罪规定为危险犯比较规定为行为犯而言，更有利于惩处那些对环境造成严重危险状态的犯罪行为人。

　　（3）西方各国环境犯罪刑事立法，普遍认同环境危险犯的设定，并付诸立法实践，形成了一系列处罚危险犯的环境刑事立法例[24]。例如，日本刑法典第208条规定：“释放、扔弃、散发毒物或者其他有碍健康之物，或者使其流出，污染大气、土壤、水流或者其他公共水域，导致公众的生命、身体产生危险的，处5年以下惩役。”应当说，此种立法代表了经济发达的大陆法系国家处罚污染环境犯罪的倾向，即将危险犯视为惩治污染环境犯罪的重点，对其规定相应的刑罚，并将造成了实际损害的实害犯视为结果犯，规定相对严厉的刑罚。相比之下，我国刑法对污染环境犯罪规定的结果犯，其所反映的刑法保护圈相对较小。这正是我国环境污染十分严重但重大环境污染事故罪案追究甚少的原因之一，也是我国污染、破坏生态环境的恶劣行为得不到追究，从而造成环境保护步履维艰的一个原因。因此，有必要借鉴经济发达的大陆法系国家的法律规定，在我国刑法中增加危险犯条款[25]。

　　三、重大环境污染事故罪的主观要件能否改为“严格责任”问题

　　严格责任的基本含义是：行为人只要实施了法律所禁止的某种行为，或造成了法律所禁止的某种结果，即使其主观上没有过错，也应对此承担刑事责任。严格责任作为英美刑法的一种归责方式，是与近代高度危险工业的发展及其所造成的严重危害性后果的不断出现紧密联系在一起的[26]。“实行严格责任的理由之一就是，在违反管理法规的犯罪中，大多数对公众有很大危害性，而且要证明被告的行为是否出于故意或过失，是非常困难的，因此，若把犯罪意图作为犯罪构成的必要条件。往往会使被告逃脱惩罚，使法律形同虚设”[27]。在我国刑法学界，关于重大环境污染事故罪主观要件能否修改为“严格责任”问题，主要有肯定与否定两种观点：（1）肯定说，认为重大环境污染事故罪在主观方面宜采用过错（即包括故意和过失）刑事责任的原则，并辅助于严格刑事责任为特例。即行为人无论是故意或过失违反国家有关规定有重大污染环境行为的，构成本罪：如果污染行为造成重大污染事故的，即使行为人不是出于故意或过失的，也构成本罪，除非依法可以免责的除外，如战争、自然灾害等引起的[28]。（2）否定说，认为采用严格责任违背了我国的犯罪构成理论。一般认为，司法机关在追究犯罪时，不仅要证明行为人有犯罪行为，而且要证明这种犯罪行为是在其故意或过失的心理状态支配下进行的，而严格责任的出现，使得司法机关无须证明行为人过错或罪过，这不符合犯罪构成理论主观方面的要件和要求[29]。同时，客观上必须对刑法所保护的某种社会关系造成一定的损害，二者必须同时具备才可追究行为人的刑事责任，无过错责任与刑法这一基本理论不相符合，适用无过错原则势必会扩大刑事责任的范围，损害刑罚的效果[30]。

　　笔者认为，环境污染具有专业性、技术性、长期性、隐蔽性、后果严重性和难恢复性的特点，如果无视这种特殊性，仍然按照传统的过错责任原则追究行为人的刑事责任，势必造成一部分重大环境污染者逃脱刑责。为应对这种特殊性，应当在重大环境污染事故罪中引进严格责任[31]。其主要理由是：

　　（1）能够为司法实践中具体认定重大环境污染事故罪提供便捷性条件[32]。实行严格责任原则，既有利于案件的起诉和审判，因为它无须证明行为人是否有主观过错；又可以及时对案件进行处理，避免诉累[33]。在重大环境污染事故案件中，通常控诉机关无法完全掌握排污者相关的资料信息，且污染环境犯罪的专业性、多变性和隐蔽性强，又加之在大多数情况下，一个重大环境污染事故行为对环境的巨大破坏，对周边人群的身体健康和生命安全的不良影响，可能并不马上显现出来，当危害结果显现之际，污染行为已经发生多时，如果要控诉方查明行为人的主观意图并举证加害人主观上有过错是十分困难的[34]。如果坚持传统的刑法过错责任原则，要求公诉一方提出被告一方有罪的排他性证据的要求，或提出有关污染者有无过错的证据，把犯罪意图的设定和证明与一般犯罪一样不加区别对待，已无法应对重大环境污染事故犯罪的特殊性，势必因发现、获取和收集证据的困难而导致有相当数量的重大污染环境者逃脱刑事追究，得不到刑罚的制裁，使法律形同虚设，从而必然使受害人陷入不利的境地，最终导致污染环境的行为更为肆无忌惮，环境状况更为严峻和恶劣，造成更大的损害[35]。相反，如果实行举证责任倒置的严格责任原则，即通过诉讼程序上举证责任的倒置来减轻犯罪指控的难度，直接根据污染事实推定污染企业对危害后果的发生是有主观过错的，但同时允许污染企业反证自己主观没有过错，从而使自己免予承担刑事责任，这样不仅可以及时对案件进行处理，也可以避免放纵犯罪[36]。

　　（2）能够解决主观上是故意还是过失问题的纷争。多年以来，刑法学界对重大环境污染事故罪究竟是过失还是故意罪过形式，一直存有不一致看法，其主要观点有：第一，本罪为故意，即行为人明知其行为是违反国家环境保护法规规定的行为，仍然实施，过失不构成本罪[37]；第二，本罪主要是出于故意，但也不排除过失[38]；第三，本罪既可以出于故意，也可以出于过失。在一般情况或多数情况下表现为过失，在个别情况或少数情况下也可表现为故意，通常是间接故意[39]；第四，本罪多出于过失，但也有可能出于间接故意[40]；第五，本罪主观方面只能是过失[41]。对此，如果将此罪的主观要件代之于“严格责任”，则不但消除了诸多纷争，同时也能够为司法实践中具体认定重大环境污染事故罪提供便捷性条件。按照传统的构成要件模式，如果仅以主观上的过失甚至是故意为依据来追究行为人的严重环境污染行为，也不足以从根本上解决我国面临日益严重的环境污染问题，特别是在经济利益驱动下，不利于增强排污者积极防治的责任感和环保意识，而若采取“严格责任”来处理重大环境污染事故罪则有望改变这一状况。

　　（3）严格责任并非是一种客观归罪。有学者认为，严格责任是典型的客观归罪，与我国刑法坚持的罪过原则，主客观相统一的基本原则相悖[42]。笔者认为，此种认识观点有所误解。因为事实上，被告人仍有辩护的机会。推定过失责任乃是严格责任的本质。这种惩罚有过错的行为并承认抗辩理由的严格责任，并非“不需有犯意只需有行为就可以定罪”的客观归罪。严格责任并没有违背主客观相统一的原则[43]。采纳严格责任并不是将严格责任作为一个归罪原则，独立于主客观归罪原则之外，而是指在主客观归罪原则的前提下，将严格责任作为一种贯彻刑法、打击犯罪、保护公私财产和公民生命健康的制度。对环境犯罪实行严格责任，目的是为了克服难以证实环境犯罪行为人主观罪过的这种弊端，其仍应从属于主客观归罪原则[44]。

　　四、重大环境污染事故罪的刑罚修改问题

　　刑法第三百三十八条规定：犯重大环境污染事故罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。笔者认为，重大环境污染事故罪的刑罚主要存在三方面问题：一是法定最高刑为七年有期徒刑太低；二是罚金无限额不利于操作；三是缺少非刑罚措施。因此，应当从这三方面入手来修改重大环境污染事故罪的刑罚规定：

　　（1）最高法定刑宜提高为十年有期徒刑。由于1997年惩治环境犯罪的立法注重的是经济利益、经济价值，忽略了生态效益，没有意识到环境犯罪侵害的直接对象是人类赖以生存的环境，财产损失或人身伤亡仅是环境危害的间接后果，各种生态危害才是环境犯罪的直接而且比具体的财产损失和人身伤亡更严重的后果，所以，刑法对环境犯罪的处罚力度不够[45]。建议加重对于环境污染的处罚力度，对刑法的相关条款进行修改。一起环境污染事故对老百姓的生活往往造成巨大的影响，要加大对污染环境责任人的处罚，要用严厉的刑罚让他不敢污染[46]。应当认为，在现有七年有期徒刑的基础上适度提高重大环境污染事故罪的法定刑是完全必要的，但究竟确定为多重的刑罚却值得探讨。对此，有学者认为，对污染环境犯罪的刑罚应当统一起来，应采用同类罪非法处置进口的固体废物罪的法定刑比较合适，把最高刑期定为十年以上有期徒刑（即十五年有期徒刑）[47]。即将重大环境污染事故罪规定为：违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金[48]。但也有学者认为，对于具有极其严重社会危害性的环境污染犯罪，尤其是重大水污染犯罪和重大的大气污染犯罪，可以考虑规定无期徒刑的刑罚，以增强刑罚对污染环境犯罪的震慑力[49]。笔者认为，这两种观点都不具有可取性。因为将重大环境污染事故罪的最高法定刑提高为十年以上有期徒刑（即十五年有期徒刑），甚至是无期徒刑，这对属于过失犯罪的重大环境污染事故罪而言，显然是有过之而无不及。特别是提高为无期徒刑的观点，在我国现有过失犯罪的最高法定刑中尚未有规定。依笔者所见，将重大环境污染事故罪的最高法定刑由现在的七年有期徒刑提高为十年有期徒刑，才是比较适宜的。

　　（2）无限额罚金制改为限额罚金制。必须把罚金的数额定得较高，使罚金和罚款之间有一定距离，即总体上罚金应确定为远高于罚款的水平，否则不能产生足够的惩罚和威慑效果[50]。目前罚金刑体系中的无限额罚金制给了审判机关过大的自由裁量权，这常常使犯罪人所受的处罚与对环境的损害程度及因破坏环境而获得的利益相比非常小。例如，2003年大连经济技术开发区人民法院对一起环境犯罪的量刑，对两名主犯分别并处7万元和1万元的罚金，而他们对环境的破坏仅直接经济损失就达90多万元。因此对环境犯罪的罚金刑应采用倍比罚金制或限额罚金制，明确规定犯罪人所承担的责任范围，并加大惩罚力度，使犯罪人预见到自己行为后果的无利可图性，从而降低环境犯罪的可能性[51]。

　　（3）增设非刑罚措施。非刑罚措施如责令补救、限期治理等并不在于对过去行为的惩罚，而在于消除对环境的现实危险以及犯罪后果的持续危害作用和犯罪人的再犯可能性，因而是一种积极的事前预防。重视非刑罚处置措施的适用，不仅可以消除犯罪后果的持续危害作用，而且可以节约刑事制裁的成本，起到事半功倍的效果，是刑法发展中的非刑罚化和轻缓化的重要体现[52]。有学者认为，我国刑法并没有在环境犯罪中适用非刑罚措施的具体规定，但依据《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》在“法律责任”章节规定的大量行政的、民事的非刑罚措施，仍然可以对环境犯罪适用非刑罚措施[53]。笔者认为，尽管可以适用，但在刑法规定中却缺乏适用非刑罚措施的具体根据。因此，为了避免以罚代刑，以罚代治，并收标本兼治之效，借鉴外国立法、司法中的成功做法，结合我国惩治破坏环境犯罪的实际情况，我国刑法规定应当建立针对破坏环境犯罪适用的非刑罚措施，大致包括三类五种：一是教育性非刑罚措施，即公开悔过[54]；二是民事性非刑罚措施，即责令补救或恢复环境。即针对某些适宜犯罪人采取的力所能及的措施就能补救或恢复环境的案件，法院以有罪判决的形式责令其补救或恢复。三是行政性非刑罚措施，即限期治理。责令限期治理，即法院以有罪判决的形式，责令犯罪人在规定期限内进行治理。因其追究的是最严厉的刑事责任，与作为《环境法》基本法律制度之一的限期治理可以说并行不悖且具有更强的权威性和强制性，所以实效更好[55]。

　　收稿日期：2009－04－15

作者介绍：孟庆华，河北大学政法学院，河北 保定 071002 孟庆华（1959— ），男，山东济南人，河北大学政法学院教授，法学博士，中国人民大学法学院博士后，主要从事刑法理论与实务问题研究。