制度理论和可持续发展报告 [中国养老保障制度的可持续发展]
随着银发浪潮汹涌而来，中国人口老龄化的程度正在加速发展。人们担心中国的劳动力资源将出现短缺，担心中国的养老保险基金储备不足，担心中国的老年政策不符合中国国情，担心中国的社会保障制度不可持续，等等。针对当前这些热点问题，本刊记者专访中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧研究员，请他就以上问题进行解析。
中国的社会养老保险制度的顶层设计存在缺陷
领导文萃：对中国的社会保障制度，越来越多的人感到忧虑，也越来越引起公众的关注。对此，是否可以认为中国的现行养老保险制度的顶层设计存在缺陷？
唐钧：中国现行的养老保险制度，从上个世纪90年代改革后就存在着先天的缺陷。这个问题要从养老保险的制度模式谈起。
上个世纪中叶以前，发达国家在建立社会保障制度的过程中，养老保险基本上都采用了“现收现付”的筹资方式。也就是说，从正在工作的人那里收取保险费，然后给已经退休的人发养老金，这就是“现收现付”。二战之后，发达国家纷纷建立起福利国家，和平繁荣的环境，使得整个社会的生活水平和生活质量都普遍提高，人的寿命也越来越长，孩子却越生越少，于是，老龄化的问题就出现了。老年保障出现了新情况、新问题，社会保险现收现付的筹资模式也面临着考验。
如仅从“保险”的角度看，社会保险制度的正常运行主要依靠两点：第一点，就是靠参加养老保险的人越来越多，新加入的人比退休的人多，这样才是可持续的。但是老龄化的发展趋势告诉我们，退休的人会越来越多，而新参加的人则可能越来越少。因此，养老保险制度是否可持续就出现了问题。第二点，就是拿养老保险基金的储备积累部分去投资，通过投资达到保值最好是增值的目的。如果投资效益好，基金的规模就会越来越大，养老保险制度也就可持续了。
在上个世纪90年代，美国的股票市场正红火，火到只要投资买股票，就能发财。于是，美国的一些经济学家觉得，只要把基金拿到资本市场上去运作，养老保险制度就可以持续下去。所以，当时以“个人账户”为特点的强制性私人养老基金大行其道，在智利和我国香港地区，都建立了这种模式的养老基金。
当时中国正值社会保障制度改革，在筹资模式上形成了两派：一派主张延续以前劳动保险制度的现收现付模式，因为改革时已经有几千万人要领养老金；另一派主张要学习智利模式，要搞个人账户。当然从理论上说，两种制度都有好处也都有缺陷，于是争执不下。后来索性采取了折衷的办法，两种模式都要。这就形成了现行的“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。
领导文萃：这种采两家所长结合而成的模式运行起来如何？效果怎么样？
唐钧：两种方式各取所长结合而成一种新的模式，从理论上讲，似乎很好。但是，有一个问题被忽略了。就是说，在这种模式下，所有在工作的人，不但要拿钱出来供养已经退休的人，同时还要为自己储备养老金，这实际上几乎是不可能的。因为无论企业和个人，缴费的能力都有限度。在中国，企业缴费的比例是20%，个人是8%，这个缴费比例在世界上差不多属于最高的，但实际上很多地方还超过了这个比例，最高的加起来能达到30%多。
然而，即便如此，当年收缴的全部费用拿来支付当年的养老金，仍然不够。1996年出台了新的社会化的养老保险制度，到1997年就亏空了50亿元，各级财政拿钱给补上了；以后的每年都有缺口，都是财政拿钱补贴。到2011年，这个缺口已经是2272亿元，仍然是靠各级财政补贴。
领导文萃：这样的制度设计还有什么不良后果？
唐钧：在制度设计时，采用的模式是“社会统筹与个人账户相结合”，但是实际上每年收上来的保险费全部拿来给付已经退休的人的养老金还不够，所以，个人账户里一直是没钱的。这就又引出了1.7万亿“空账”的话题。
要是换一个角度看问题，可能应该庆幸这1.7万亿元不在账上趴着。因为上面有规定，社会保险基金滚存积累的部分只能存入银行，并且以一年期整存整取的利率计息。显而易见，基金利息是远远跟不上通货膨胀的。如果账上真有钱，那必然也是亏损。
当然，按照理论设计，个人账户积累的资金是要拿到资本市场去运作的。但是从上个世纪90年代以后，国际上的资本市场是动荡起伏的，最终导致了世界金融危机。中国的股市更是几经折腾，现在已经处在一种疲软得近似瘫痪的状态。在这种情况下，靠用积累的基金投资来保值增值，也不现实。
中国还有中国的特色，如果我们现在把社会保险基金投入股市，那是有问题的。因为中国的股市基本上是一个投机性很强而且封闭的资本市场，A在股市上挣了钱，实际上挣的就是B和C亏的钱。如果说国家运作的养老保险基金进入股市，这笔资金就是所谓的“老百姓的活命钱”，理论上是不能赔的。有人把养老保险基金称为“国家队”，试想，全运会赛场来了一个“国家队”，金牌银牌铜牌照单全收，那地方队还怎么玩，只好撤出。但没有地方队参加，这又叫什么全运会，“国家队”自娱自乐也挣不了钱啊。所以，如果小股民玩不过养老保险基金，全不玩了，那养老保险基金又挣谁的钱去？
还有一个问题，当年养老保险制度改革时所谓的“老人”，就是政策规定的1992年以前已经退休的人，大概2000～3000万人；加上“中人”，就是1992年时还没有退休但已经工作了多年的人，改革时规定是将他们的工龄视同于缴费年限，但实际上这些人是没有交过养老保险费或者是没有足额缴纳养老保险费的，但同样要领取养老金。当然这不能怪他们，计划经济时期，这一代人领的工资，实际上并非是劳动报酬，而仅仅是生活费，其他的钱都让国家拿去搞建设了。从马克思主义的理论来说，这叫“必要的扣除”。所以不能说“老人”和“中人”没缴费，他们被“视同”的这些钱，就在国有资产里面。如果国有资产不认这个账的话，那么这就永远是一个缺口。所以讲这个制度从一开始就给自己挖了一个大大的坑。
领导文萃：既然现行养老保险制度的缺陷是先天不足，那么顶层设计又该怎么做呢？
唐钧：这些年，我们也在做顶层设计。但是目光都被局限在“保险”的框框里。就是说，一直在考虑，养老保险制度怎么多收钱，少发钱。想通过多收少发来平账，来弥补窟窿。这个思路我认为是行不通的。因为先天不足就缺了这么大的一块，再怎么多收少发，要把这一块补上也是千难万难的，甚至可以说是没有可能的。所以真正要做顶层设计的话，必须再提升一个层次，再往上走，走到社会分配这个层次。站在这个层次上看问题，养老保障的问题就不是一个怎么收怎么发的问题了。