[农村土地管理中确权存在的问题及对策]农村土地确权什么意思

　　摘要：农村土地确权是对农民土地权利的法律确认，是保护农民财产权益的关键，也是实现城乡和谐发展的重要保证。由于在组织领导、主观认识、资金技术等方面的制约，农村土地确权出现了一些问题。要稳步推进确权工作，必须遵循依法依规、以人为本和兼顾历史现实的原则，制定相应的规范、确立技术标准，妥善化解土地权属争议。 　　关键词：确权 权属争议 土地流转 　　土地是农民最重要的生产资料，是农民的根本利益所系。在我国历史的发展过程中，解决农村的民生问题必须从土地入手，在我国城镇化的快速发展的过程中，对土地的需求逐年增加，土地征占、土地流转纠纷增多，在一定程度上损害了农民的土地权利。土地确权在保障农民的财产权益方面具有关键作用，党和国家高度重视农民权利的的保护，在2013年一号文件和《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度适度规模经营的意见》中均提出要用5年左右的时间基本完成土地确权工作。 　　1.进行农村土地确权的必要性 　　作为农民最基本的生产资料，土地的价值不言而喻。改革开放以来，随着我国经济、社会的快速发展，对土地的需求逐年递增。为规范农村建设用地，国家提出了城乡建设用地增减挂钩政策，即在一定区域内，城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，其目的是使城乡用地布局更加合理。从乡村整理出来的指标不能超出县级单位内，不得调到大中城市使用，超出这一范围，任何变动土地的行为均为违法违规。为了贯彻落实“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，为农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村土地进行确权非常必要。 　　1.1有利于实现土地的合理集约利用 　　从当前农村发展的现状来看，土地资源配置不同程度的存在着建设用地没有充分利用和整合，农业经营规模较小且比较分散等问题。在土地资源利用过程中，要合理规划资源用途，严格控制土地利用的数量和形式。对农村土地全面确权登记发证，是对我国农村集体土地信息的调查、归类，通过调查得到的信息不仅可以摸清土地利用状况，完善土地的档案信息，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。 　　1.2有利于保障农民的土地权益 　　做好土地确权工作，是切实保障农民的土地权益，促进农村土地经营权流转，集约节约用地的前提和基础。通过调查登记对国有土地和集体土地的界线进行明确的界定，能够减少外部力量对农民土地的非法介入，减少和化解农村集体土地之间的纠纷。确权是对农民的财产权利进行确认与保护，是为土地作为一种生产要素参与分配创造条件，赋予农民更多的财产权利的前提和提高农民家庭财产性收入的重要保证。 　　1.3有利于促进城镇化建设 　　农村土地确权是理清农村集体土地产权关系的根本环节，因而也是进一步改革的基础。农民和土地之间的关系是农村最主要的经济关系，也是最重要的政治关系。2013的政府工作报告指出：“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守1 8亿亩耕地红线”，强调要“始终注重保护法律赋予农民的财产权利”。可见，农村土地确权最核心的内容是通过产权关系的确定来保障农民的财产权利和保证18亿亩耕地的存在。统筹城乡发展，就是实现城乡一体化发展，通过向农村输入现代化发展要素，实现农村面貌的改变。就能够促进城镇化建设，加快农业现代化的步伐。 　　1.4有利于农村土地流转和合法入市 　　随着农村经济社会的发展，完善家庭联产承包责任制集体所有、统分结合的土地制度、探索土地经营新模式以更好地利用土地的制度安排早在党的十七届三中全会就已经开始，此后，党和国家出台了一系列文件和措施规范各种土地经营新模式。2013年一号文件指出：要发展多种形式适度规模经营，形成农户、农业合作社、龙头企业之间相互合作、优势互补、互惠互利的新型生产经营模式。十八届三中全会提出“加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”土地规模经营是农业发展的趋势，多样化的土地流转模式促进了土地规模经营的实践，流转的规模呈现多样化，从专业大户、家庭农场到农业合作社、龙头企业等;土地入市是对当下实行的征地制度的彻底变革，目前的征地制度是通过对农民的补偿而非市场公平交易来实现对土地用途的变更，过低的补偿标准严重损害了农民的利益。十八届三中全会提出“建立统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村建设用地与国有土地同等入市、同权同价，通过城乡要素的平等交换，实现农民的财产权利。” 　　2.农村土地确权存在的问题 　　土地确权是以法律的形式明确农地承包权在承包期内的各项权能，并作为一项重要内容体现在承包合同中，使农民能够以此作为法律武器来维护自己的合法权益，抵制来自各方面的侵权行为。从对当前农村土地确权工作现状的调研来看，各地均成立了相应的领导小组，负责本地工作的组织开展，并将此项工作纳入财政预算，确保不增加农民负担。尽管各地均按照要求开展了土地确权工作，但进展缓慢，受检查督促的影响较大，工作的积极性和主动性不高，问题集中四个方面： 　　2.1基层政府对确权工作的重要性认识不足 　　农村土地权属经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。组织实施这项工作的是乡级或县级以上人民政府，土地管理部门作为人民政府的职能部门，具体承办确权工作。但在实践中，基层政府对确权工作的重要性认识不足，更多关注的是经济发展，难以扎实有效地开展确权工作。 　　2.2村民和村干部对确权登记存在疑虑 　　一些村民认为，进行土地确权调查是要重新分配他们承包的土地为进行新一轮的调整做准备，或者是政府想收回超标的宅基地，思想上不能配合甚至存在抵触情绪;少数村干部由于缺乏对村庄资源的调配权而参与确权工作的动力不足。 　　2.3土地权属争议较多 　　在相当长的一段时间内，对农村集体土地经营权的调整和重新分配都成为村集体重要的自治资源，通过调整土地的经营权解决由于人口增减带来的农村就业问题，实现土地的保障作用，增强村集体的凝聚力。但长期不变的土地政策和农村人口的变化之间的矛盾使土地承包经营权之间的纠纷日益增多，影响了确权工作的顺利进行;现有的土地权属资料不够齐全，也给确权工作带来了一定的难题。 　　2.4必需的资金投入不足 　　根据测算，不包括人员工资，仅用于实际调查登记方面的费用，每亩约需经费40元左右，安徽某些地方确权费用高达60元。但由于一些地区政府财政紧张，经费筹集投入不足，确权工作难以顺利开展。 　　3.进行农村土地确权的原则 　　3.1依法依规原则 　　农村集体土地确权要依法依规进行。城镇化速度的加快、农村劳动力的快速转移和农村空心化现象的形成都对土地资源的合理利用提出了更高的要求，党的十七届三中全会提出了基于土地承包制度基础上的农村土地资源优化配置的新模式：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”为推进土地经营权流转，中央相继制定了一系列完善土地承包经营权的文件，各地也加快了土地流转方式的探索，新的土地经营模式纷纷出现，土地流转的规模扩大、速度加快，由此而产生的矛盾纠纷也频繁出现，农村集体土地确权登记发证工作的开展要按照法律法规执行。 　　3.2以人为本原则 　　土地确权的根本目的就是为了更好的实现和保护农民的合法权益，通过确认农民对土地享有的权利保障社会公平正义的实现。家庭联产承包责任制使农民拥有了土地的经营权，土地确权则是新形势下保障和维护农民土地权利的关键。在当前我国稳步推进城镇化和保持十八亿亩土地的红线不能突破之间，如何保证农民的利益，成为农村社会发展过程中的一个关键性的问题。因此，农村土地确权要坚持要以农民为本，充分了解农民的土地诉求，保护农民的财产权利。 　　3.3兼顾历史和现实的原则 　　由于农村土地政策执行和实践方面的原因，形成了一些历史遗留问题，只要符合当时的各种规定，既有的事实就不能轻易地改动;对现在实际存在的客观情况，要做到具体问题具体分析、区别对待。例如，《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但由于历史原因，各地一户有两处以上宅基地或面积超标的情况较为普遍，因此，进行确权登记要充分考虑历史因素和现实的因素。 　　4.推进农村土地确权工作的对策 　　4.1各级政府要高度重视确权工作 　　总体来看，一些地方对农村土地资源的管理还不够规范，尤其是在农村社会发展中对农民利益的保护措施不健全，损害了农民的合法土地权利。地方政府及各级领导应把土地确权工作作为维护农民利益的重点工作来抓，高度重视确权颁证工作，提高这项工作的责任感。 　　4.2在做好规划的基础上稳步推进 　　土地确权工作涉及到农村各种因土地而产生的利益关系，为充分保障各利益主体的合法权利，确保确权工作的有序、顺利进行，各级人民政府需要制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，确定确权工作规范和流程，制定农村土地、房屋面积测绘标准，建立、健全农村土地科学管理制度，成立专门的测绘队伍，为确权工作提供人才支持，从而扎实有效的推进确权工作。 　　4.3确定土地确权方式，有效解决土地争议 　　对土地进行确权可采用三种方式进行：一是按照农民承包土地的数量和位置进行确权，这是最普遍和最简单的方式，但由于农民的承包地较为分散，不利于土地流转和规模经营。二是按照合理调整后的土地数量和位置进行确权，即农民根据自愿的原则把分散的土地互换为集中的地块后进行确权，使承包地较为集中连片。三是通过集体土地整治项目确权，但不确定土地的具体位置和地界。尽管土地位置不明晰，但土地收益和份额是明确的。对于有争议的地块，要查清争议土地的宗数和原因，采用纠纷双方自行协商解决、通过第三方调解解决和提出行政诉讼等方式妥善解决各种争议，化解因土地而产生的矛盾。在确权过程中，以现有土地承包使用、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，理清承包地块的面积和空间位置，完善和规范土地管理。 　　4.4通过信息化建设保障确权的规范化 　　土地确权登记工作必须通过信息化实现科学化和规范化，其前提和基础是做好地籍调查。地籍调查分为现有调查和新增调查两种情况，二者可同步进行，在此基础上对每宗土地进行统一编码，通过对农村集体地籍数据信息资料的有效管理，保证土地确权工作的顺利进行。