【“举国体制”与中国产业政策的转向】中国的举国体制

　　新近完成的“蛟龙”号深潜突破7000米以及神舟九号飞船与天宫一号首次手控交会对接成功，标志着中国在对太空和深海未知领域的探索又取得了重大的科技进步；与此同时，在民用高科技领域，近年来中国在商用大飞机、高铁等领域也取得了突破性进展，毫无疑问，中国的科技创新取得了举世瞩目的成就。然而，在见证这些重要领域所取得的巨大科技进步的同时，中国当前的科技创新体制也一直饱受诟病。机构重叠、条块分割、缺乏监督、效率低下等等，不一而足。巨大的科技进步与落后的体制机制之间缘何会呈现如此之大的反差？这无疑可以视为中国科技当代的“李约瑟之谜”。破解谜题，找出谜底，无疑对于正在酝酿中的新一轮科技体制改革具有重要的启发意义。
　　一、从“市场换技术”到“自主创新”
　　新中国成立之后，中国奉行了赶超发展战略。在经济发展水平极为低下、科研基础极为薄弱的条件下，中国的科研系统按照“集中力量，形成拳头，进行突破”的原则，相继成立了一批国防建设与国民经济急需的研究机构，建立起了由中国科学院、高等院校、中央产业部门科研机构、地方研究机构、国防科研机构五大方面军组成的科技体系。在运作机制上，政府直接组织科技规划、计划的制订和实施，并直接管理科研机构，其人力、经费、物资等完全由政府按计划统一调配。在国际封锁、国内科技资源稀缺的条件下，这一体制能够将有限的资源向战略目标领域进行动员和集中。如原子弹研制，全国先后有26个部(院)和20个省、市、自治区的900多家工厂、科研机构、大专院校参加“全国一盘棋”的联合攻坚会战，短短数年时间便告成功，迅速奠定了中国的核大国地位。
　　改革开放以来，为了服务于经济建设的目标，以科技成果的市场化和产业化为目标的科技体制改革也全面展开，并逐步深化，中国试图通过减少国家直接干预，放松对科研机构和人员的管制，建构出类似欧美发达国家的以企业为核心、产学研互动的科技创新体系。然而，由于国家总体经济发展战略奉行了“市场换技术”策略，即为了能够尽快满足国内市场的需求和参与国际经济大循环，迅速提高生产制造能力，在当时资金和技术等要素都十分短缺的情况下，中国开始依靠廉价劳动力及低廉的土地和环境成本，大量引进外资，试图通过开放市场，建立合资独资企业，学习和掌握核心技术。由此造成的后果是：中国虽然在短时间内发展成为世界工厂，但大部分外资企业在中国完成的是加工制造的低附加值部分，高附加值的核心技术却大多掌握在跨国公司手里，由此对科技创新能力产生了巨大负面影响。这是科技体制改革经过20多年探索与发展，虽然取得一定成效，但科技与经济两张皮的问题始终无法从根本上得以解决的最主要原因。
　　为了扭转被动局面，尤其是应对加入WTO之后更趋激烈的国家间的竞争，自2003年开始，坚持自主创新，掌握尖端技术发展的主动权成为科技体制改革的指导方针，推动自主创新被摆在突出位置，建设创新型国家成为一个政治上的战略任务。这标志着改革开放20多年来奉行的“市场换技术”发展战略被“自主创新”发展战略所取代。自主创新战略的确立对于科技体制改革的重要意义在于重新定位了政府与市场在科技创新中的地位和作用，重新强调发挥国家和政府在战略性产业中的引领和主导作用。
　　其实，新中国成立后一系列重大科技创新成果取得的背后，“举国体制”始终扮演着重要角色。随着自主创新国家战略的确立和实施，中国在商用大飞机、高铁等一系列民用高科技领域，利用独有的“集中力量办大事”的体制优势，在较短时间内走完发达国家几十年的发展历程。
　　当然，这些领域创新成果所依托的体制优势又与计划经济时期的“举国体制”有所不同：民用大飞机项目依赖于国务院打破主流航空体制的束缚，重掌决策主导权；高铁项目源于铁道部充分利用中国铁路系统的“大一统”体制优势，通过整合市场换取核心技术、统一调度行业子系统和产学研一体化这一系列举措，实现了“引进消化吸收再创新”；电信产业的成功与失败也与政府自上而下的推动和对产业链的一体化整合密不可分。我们可以将这种由政府主导，依靠行政命令统一调度和整合资源的科技创新体制称为“政府导向集成创新模式”。
　　二、大飞机产业政策的转变
　　大飞机被誉为“现代工业之花”，能否研制大飞机是衡量一个国家科技水平、工业制造水准和国家竞争力的重要标志之一。2007年，中国政府决定组建国有股份制公司——中国商用飞机有限责任公司（以下简称“中国商飞”），自主研制民用大飞机。在此前的二十多年里，与大多数产业一样，中国大飞机产业的发展一直奉行市场换技术政策，先后与麦道、波音、空客等国际飞机制造商开展国际合作，试图通过合资、合作生产学习关键技术，以求形成自主研制能力。
　　实际上，在中国商飞正式成立之前，关于中国要不要自主研制大飞机，产业政策是否需要做根本性调整，学术界和产业界一直存在激烈争论。反对派主张继续坚持市场换技术政策，认为必须依据比较优势原则来选择符合自身要素禀赋的产业结构和生产技术。中国当前的比较优势仍然是廉价劳动力，因此不应该自主发展对技术和资本要求都非常高的大飞机产业。支持派则认为：改革开放以来，包括大飞机、汽车、装备制造等产业历史已经证明：市场换技术政策是失败的，核心技术是换不来的，必须自主研制（以高梁、路风为代表）。反对派秉承传统比较优势理论，将要素禀赋的积累和转化看作自然过程，否认国家和政府在建构和塑造新的竞争优势、促进产业升级过程中的作用；支持派则认为国家可以而且应该架构经济，并突出强调政府通过产业政策实现自主创新的必要性。这些辩论，实际上体现的是关于中国如何参与国际分工的两种政治话语的竞争，是一场牵涉相关行动者利益和认知调整与改变的复杂制度变迁。
　　1.产业政策：从市场换技术到自主创新
　　自1949年以来，中国的大飞机产业政策经历了仿制苏联——自力更生——市场换技术——自主创新这三次转变。新中国成立之初，在苏联的援助下，按照仿制模式建立了较为完备的航空工业体系。1970年以后，中国摆脱对苏联的依赖，开始自主研制大飞机——“运十”。从1970年8月立项到1980年9月试飞成功，“运十”自主研制平台初步建立。然而，改革开放后，为了能够尽快参与国际经济大循环，迅速提高生产制造能力，中国在当时资金和技术等要素都十分短缺的情况下，开始引进外资，试图通过开放市场换取核心制造技术。在此发展战略的导引下，已经试飞成功的“运十”自主研制平台被放弃，并开始尝试与国际知名飞机制造商合资合作来制造大飞机。