农村非耕地资源开发的体制障碍破解_体制性障碍

　　【摘要】农村非耕地资源开发是农业综合开发的一个重要举措，对农业和农村经济的可持续发展具有重大意义。文章从多方面探讨了农村非耕地资源开发的体制障碍，并针对这些障碍提出了一些破除思路，对于改善农村生态环境、增加农民收入、确保可持续发展具有积极的意义。
　　【关键词】非耕地资源 开发 体制障碍 农村经济
　　开发非耕地资源是壮大农村经济的必由之路
　　“三农”问题是我国农村改革与发展的重点和难点。农村经济的薄弱及发展的困难，成为制约我国经济整体发展和提高内需的瓶颈。对于农民来说：由于承包的耕地少，无法实现规模经营，从事农田耕作已无法实现效益的进一步增长；从事工商业，又难以凑集资金，而且竞争激烈，风险极大。由此，开发非耕地资源成为促进农村经济发展的有效途径。
　　当下农村非耕地资源数量多，开发程度低，开发潜力大。我国占世界7%的耕地养活着占世界22%的人口，人均耕地少，高质量的耕地少。耕地面积虽列世界第二位，但人均却仅有1.16亩，在世界上排名第67位，与世界人均耕地面积5.5亩差距甚大。相比之下，我国现有非耕地资源面积居世界第三位。在农村，有大面积的荒凉之地没有被开发利用起来。在现有的天然草地、灌木丛、疏林地以及沿海滩涂中，能用于经济作物开垦、人工牧草发展的资源虽然只有3530万公顷，只占非耕地面积的3.7%，但这些资源足以产生可观的经济价值，足以提高农民收入。
　　非耕地资源开发，易推广，见效快。技术要求不太高，农民能够掌握，只要观念、体制加以转变，可立见成效。目前农村非耕地资源，主要是指荒山、荒地、荒滩、荒水等，可发展的项目主要有：在山地可以种植干果、水果及发展用材林、薪炭林等；水上可以进行水产养殖、水上娱乐等；在荒地种植禾本科、豆科等经济作物以及食用菌、药材、饲草等；在河谷滩涂挖鱼塘，水产养殖等；在沿海滩涂发展海水灌溉农业，种植能用海水浇灌的耐盐作物等。另外还有利用青贮的秸秆养殖蚯蚓等特产养殖及饲养牛羊、鸡、猪等。这些项目，技术要求并不太高，跟农民已经具备的粮食、蔬菜种植及牛羊、鸡、猪饲养的技术接近，只要政府进行培训、提供技术服务，农民掌握起来并不困难。这些技术一旦掌握，借助非耕地资源的开发，就可带动起畜牧业、养殖业及肉类加工、保鲜、贮藏、运输，乃至动物检疫与疾病防疫，中草药、干果、水果、食用菌的养殖等一大批产业的发展，从而有力促进农村经济的发展，提高农村就业率，增长农民收入。
　　农村非耕地资源开发的困难主要源于体制障碍
　　我国的非耕地资源数量庞大，但开发却十分不足，虽有技术限制的因素，但却不是主要的，最主要是体制的障碍，这主要表现为两点：
　　产权障碍。我国的耕地资源虽然承包到了农户，但承载非耕地资源的山地、森林、坡地、沟谷、河滩、海滩等产权却属于国家或集体，经营权也没有落实到户。这就导致大量的非耕地资源农户想经营却无权经营，集体、国家有权却无力或无意经营的局面。目前，大多数农村集体经济十分薄弱，根本没有财力进行非耕地资源开发。相对于大型工业项目，开发非耕地资源毕竟对GDP的贡献率不高，对官员的升迁帮助不大，故政府官员的开发意愿不足。一旦解除对农户开发的限制，几乎不用国家投资，非耕地资源就会自动被农民开发。
　　金融体制障碍。开发非耕地资源虽然对资金的需求量不是很多，但毕竟需要一定资金的投入。而非耕地资源却集中于经济落后的偏远山区，很多农户十分贫穷，虽迫切想通过开发本地的非耕地资源而脱贫致富，却缺乏必要的资金。我国的银行为国有独占体制，民间金融没有实现合法化，发展很不充分。国有银行贷款主要面向国有企业、大型骨干企业，对中小企业也不热衷，更不关注这些贫困的闲散农户。农户从银行贷不到款，从亲友那里借到的资金又十分有限，想借助民间借贷，又找不到发贷者，自然非耕地资源就很难得到充分开发了。
　　农村非耕地资源开发体制障碍的破除思路
　　还土归农，提高农民积极性。在我国，除矿藏归国家外，荒山、荒地、荒滩、荒水等非耕地资源的所有权，实际都归集体所有。不过归哪类集体，又不清楚。目前，归村委会，但有时乡政府又是发包方。不管怎样，终究没有归于农民自身。这就导致对非耕地资源开发，集体有权力但无能力，农民有能力但又无权力的局面。解决这个问题，必须破除“一大二公”传统社会主义思路的束缚，将地权还给农民。但是，某些地方政府会因难以低价征购土地而对此加以抵制。为减少阻力，不妨像实行家庭联产承包责任制那样，把非耕地资源承包给农民，由其自主经营。具体的承包方式，可在平均承包与优选承包间进行选择。平均承包即像耕地那样，无偿按人口承包给农户。优选承包即通过竞价等方式承包给那些有良好经营能力的经营大户。两种方式各有利弊。平均承包，可最大程度地调动农民的积极性，充分利用农村剩余劳动力，还可扼制贫富两极分化的情况，可以维持社会公平，但不利的一面在于集体得不到承包费，导致资源的过度分散；优选承包，集体能得到承包费，并能推进规模经营，但却会导致资源过度集中，加剧贫富两极分化。因此，应该具体问题具体对待。对于那些处于村落附近的资源，应平均承包；而一部分处于村落远处的资源，可优先承包。总的原则是：平均承包优先，优选承包靠后，尊重农民意愿，在得到农民同意后，方可承包给经营大户；在承包过程中，一要防止对非耕地资源的过度集中，二要有利于对当前耕地资源的规模化开发和经营，防止过度分散。因为我国现有的非耕地资源优劣不等，其产生的经济效益相差很大，针对这样的具体情况我们应采用“总价平均，竞价承包”的方法，简而言之就是将本村资源作一个客观的估价，然后基于人数而计算出人均分担额。在进行承包时，根据人口数核定承包总价额，并按照集中连片的基本原则，农民可以结合自身的实际情况通过竞价来承包，直到符合自己的承包总价额。若出现资源难以分割需要调剂的情况，还可以采用现金调剂的方式。根据超过承包标准数量的多少来支付相应的超额费用，如果说承包的数量少于标准值，则对其进行相应的补助。