2018社会救助暂行办法 [交通事故中社会救助的公正性探微]

　　【摘要】道路交通事故救助基金制度的出现，完善了交通事故受害者的保护体系，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》从政策和法规上填补了交通社会救助方面的法律空缺，但在实际操作中仍有不足。究其原因，在于该制度中存在着“不公正”，如“受害者”界定范围过窄等，导致特定情形下受害人的利益无法得到保护。
　　【关键词】道路交通事故 受害人 社会救助基金 公正
　　机动车交通事故责任强制保险（以下简称“交强险”）制度自实施后一直争议不断，它并不能完全保护道路交通事故受害者的合法权益，尤其是抢救费用超过“交强险”责任限额、肇事机动车未参加“交强险”以及机动车肇事后逃逸等情况下的受害者往往求救无门。
　　道路交通事故社会救助基金制度的出现很好地弥补了这一漏洞，和“交强险”制度一同保障交通事故受害者的权益。但该制度出台后由于缺乏具体的法律指导，实施效果并不好。2010年1月1日正式实施的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》），体现了我国“以人为本”的立法思想，从政策和法规上填补了我国在交通事故社会救助方面的法律空缺。但是，一个新的法律或规章是否完善只有在未来的实施过程中才能体现。经过两年多的实施证明，《试行办法》在规范道路交通事故社会救助基金制度的同时，也存在着一些不足之处；对比道路交通事故社会救助基金的性质，《试行办法》中存在着“不公正”之处，从而导致特定情形下受害人利益无法得到保护。
　　道路交通事故社会救助基金的性质
　　“交强险”制度是以投保人对第三人造成损害的责任为前提，“无责任则无赔偿”。目前部分机动车交通事故中，出现受害人自己过错机动车没有责任或者有责任的机动车逃逸的情况，在这些情况下，仅靠法律帮助是无能为力的，许多受害人的权益无法得到保障，这时，尤其是经济困难群体，就亟需社会救助。明确社会救助基金的社会救助性质，并且将符合救济条件的人纳入社会救助救济的范围，保障其及时得到救治，保障需要救济的受害人的生存权和生命权。
　　社会救助是指“国家和社会对因各种原因导致陷入生存困境的社会成员，给予财务接济和生活扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度”。社会救助不同于传统的济贫行为，其资金来源于国家财政和地方财政，并且列入国家总预算。社会救助的对象必须为具有贫困事实的全体社会成员。 它提供的是维持被救助者最低生活标准所需的费用。公民享有获得社会救济的权利，我国的救助体系解决了大部分贫困人口的基本生活问题，但在一些方面仍存在空白，而道路交通事故社会救助基金在功能设计上很好填补了这方面的空白。
　　“受害者”范围界定过窄，无法体现救助制度的公平公正
　　目前，我国对于交通事故受害者赔偿的保障主要为“交强险”和道路交通事故救助基金制度。其中，法律设立机动车赔偿责任制度的目的在强化机动车保有人的责任，提高驾驶人的注意义务，减少交通事故的发生。因此，处于应当控制机动车、回避事故发生立场上的保有人和驾驶人，原则上是不包括他人的。这一原则至今仍被各国的机动车损害赔偿立法时所考虑。但是，这一原则也不是绝对的，需要根据实际情况作适当的修正。许多国家和一些组织结合各国实际情况，对机动车损害赔偿责任保险的“他人性”进行了修正的措施 ，而我国的“交强险”制度始终没有对这一点进行修改或补充。
　　道路交通事故社会救助基金制度依然沿袭了“交强险”制度中对第三者的界定，显然是有失公正的。首先，从社会救助本身的定义及上文中所阐述的道路交通事故社会救助基金的性质来看，只要道路交通事故的受害者符合社会救助的条件，满足社会救助的要求，就应当有受到社会救助的权利。《试行办法》第三十五条指出“本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本人、被保险人以外的受害人”，将第二条中的救助对象—“受害人”范围缩小，与“交强险”规定的第三者无异，与我国“以人为本”的立法理念相冲突，没有体现“救助制度”应救必救的公平公正理念，空有社会救助之名；其次，根据侵权责任法，凡是因机动车交通事故造成受害人损失，并对受害人承担赔偿责任的主体的均属于“救助基金”的救助对象。道路交通事故社会救助作为保障道路交通事故受害者权益的主要制度之一，应当保护道路交通事故受害者的权益，使受害者在交通事故发生后能够得到最基本的救助；再者，自“交强险”制度出台以来，对于“第三者”范围的界定就一直饱受争议，“交强险”中的“第三者”是排“他人”性的，不包括驾驶人和车上的乘坐人员，在法律上对于这部分受害者的保护一直缺失。作为机动车“交强险”制度的一个重要补充，道路交通事故救助制度就应当对这一点进行完善，全面保障机动车交通事故受害人的利益。
　　救助对象一视同仁，公平下掩盖着“不公正”
　　根据我国道路交通事故社会救助基金的基本定义：道路交通事故救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金。在相关的法律及《试行办法》中，均没有对受害人的经济收入、社会地位等做出限定，只要是在道路交通事故中受害，只要符合《试行办法》第十二条中垫付条件的，都可以申请道路交通事故救助基金。这一点从立法本身来说完全符合“法律面前人人平等”的原则，一直以来也为大家接受。
　　然而，从道路交通事故救助基金的特性来看，该制度的性质属于社会救助。正如前文中所述，社会救助的对象是具有选择性的，不问致贫原因，只看受助者是否真正贫困，能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人身上，而且只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动就相应中断。道路交通事故社会救助基金，既然属于“社会救助”，那救助的对象就应该符合“社会救助”的特性，必须考虑到个体之间的差异。
　　罗尔斯正义论的第二原则关注的对象主要是最少受惠者群体，也就是社会的弱势群体，基本的前提是让最少受惠者获得最大利益。在不平等的条件下，任何人的利益都可以得到相应提高，即人们通常说的水涨船高，但最少受惠者必须获得最大利益。换言之，社会应该对社会的弱势群体进行倾斜。 结合救助制度的性质，显然在“程序性正义”和“补偿性正义”之间，笔者倾向于选择后者。因为补偿性正义主张根据经济条件等有偏向地制定法律和政策，以保证相对公平的结果。加上道路交通事故救助基金来源渠道少且不稳定，存在一定的未知性，要想使每一笔资金都真正用于亟需的人身上，在政策上就必须对贫穷和弱者倾斜，这才是该制度真正的“公正”所在。
　　当然，在实际运作的时候不可避免的存在操作性问题，如贫富标准的划定、由谁来裁决、如何操作等都必须有严格的制度规范，并结合我国国情考虑，否则这种裁决一旦被权力机器劫持，正义不但不能实现，另一种不公正也将随之而生。
　　在基金筹集上将政府义务转嫁到人民群众身上，有失公允
　　根据《试行办法》第六条规定可以看出，除省级政府财政部门承担了部分救助资金的压力外，基金来源主要是“交强险”投保人的保费、追偿的资金以及社会捐助。提供救助基金对于国家和社会来说，是其不容推卸的责任，资金来源的主体理应是政府，这种将政府的义务转嫁到广大机动车投保人身上的做法是不妥当的。
　　另外，在资金来源中，追偿的资金有限且存在不确定性，每年社会捐助的金额也是极其有限的，并且在具体数额上也存在不确定性，因此救助基金来源主要是“交强险”投保人的保费。保险公司收取一定保费，承担了责任限额内以及责任限额外双重责任，显然有失公允。另外，按照规定，“交强险”必须遵守“不赢利”原则，保险公司只能通过商业车险补贴可以实现整体略有盈利。为了解决这部分费用，保险公司必定会提高保费，这样这笔费用又转嫁到了机动车驾驶人的身上，有可能造成提取费率和收费过高抑制机动车投保数量等现象，违背了“交强险”保障交通事故受害人权益的初衷，也加重了机动车所有人的负担，显然是不公平的。
　　解决救助基金来源问题有许多途径，如政府拨款、机动车牌照拍卖、基金投资等，相较于现在的资金来源来说更加公平，也更加稳定。
　　结语
　　社会救助制度，作为政府设立的最后一道安全网，在调节收入分配、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会等方面具有重要意义，是政府社会保障体系的重要组成部分。道路交通事故社会救助基金制度作为社会救助制度的一种，是居民生存权的基本保障，体现了国家职责。要想发挥完全的作用，就必须结合制度的性质，符合一个国家的国情，真正做到公平公正,这样才能更好地完善我国法律保障体系，为道路交通事故受害人提供全方位、无漏洞的救济，使其可以获得更加及时、有效、适宜的救助。
　　（作者单位：南京森林警察学院；本文系中央高校基本科研业务费专项资金“道路交通事故社会救助基金制度的运行机制研究—般项目”的阶段成果，项目编号：YB201202）