[关于我国国库集中支付制度改革的若干思考]国库集中支付制度改革存在问题

　　中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2012）08-000-03　　摘 要 国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府的所有财政性资金包括预算内资金和纳入预算管理的预算外资金集中在人民银行或指定代理银行开设的国库单一账户上，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，我国传统的财政资金分散支付制度的弊端日益暴露出来，为了改变我国财政资金使用效率低下、监督管理不力、贪污腐败时有发生的局面，借鉴国际经验并结合我国国情进一步完善国库集中支付制度己成为经济发展的必然要求。
　　关键词 国库管理 集中支付 制度改革
　　国库集中支付制度改革是我国财政资金运作方式的深刻变革，是预算管理体制的创新，是建立公共财政体制的必经之路。实施财政国库集中支付制度改革，是规范财政收支行为，提高财政管理水平，使预算管理工作科学化、规范化、法制化的重要手段，也是从制度上、源头上预防和治理腐败的重要举措。
　　所谓国库集中支付制是指国家全部财政收支都由设在国库或者国库指定代理银行的账户反映，各支出单位和支出部门的财政资金收付都通过财政部门在国库开设的单一账户集中办理。这一制度的具体做法是：（l）取消各部门各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中；（2）为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户；（3）支出一旦发生，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，原则上不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。
　　一、国库分散支付制度存在的问题
　　传统的国库管理是一种高度分散的体制，分散的国库支付制度是指由预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部门根据预算单位的申请和资金的不同用途，按月或按季将款项拨付到预算单位，再由预算单位按照拨款的隶属关系，层层划拨到基层用款单位。这种分散型的支付制度暴露出种种问题，主要体现在以下方面：
　　（一）财政资金拨付程序复杂、到位缓慢。财政资金拨付一般是通过预算分配后，先拨入各级主管部门（主管会计单位）在商业银行开设的帐户，然后拨付到二级会计的银行帐户，最后再下拨到基层会计单位的银行帐户。这种拨付方式，一方面造成财政资金因层层转拨无法一次到达用款单位的银行帐户，影响各项行政事业工作，另一方面也可能造成财政资金的层层截留、挪用、挤占等现象。
　　（二）资金分散支付和存储，使用随意且效率不高，财政部门无法对其进行事前监督，违法违纪现象多发。预算单位不管是哪个方面来的财政资金，如人员经费、公用经费、建设经费等都一同进入单位的帐户。使用时，同一性质的资金用在不同的地方，或不同性质的资金用在同一个地方，容易混淆经常性资金和建设性资金的使用范围。财政资金经过层层周转，不仅延缓了资金的到位时间，影响了工程进度，而且在落实具体项目时，资金则少之又少，使得极为有限的公共资源由于支出控制不严而造成巨大的浪费。对于这些问题，财政部门是难以对其实施有效监督的，因为现行财政监督只能根据各部门提供的财政报告进行事后审查、监督，其结果是助长了腐败现象的滋生，同时也使财政资金不能发挥预期的作用，扰乱了经济秩序。
　　（三）不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行。我国将财政资金区分为预算内资金和预算外资金。在分散支付制度下，预算内资金是国家集中的资金，是缴入国库的，并通过各级财政层层汇总成为国家预算资金，是国家执行宏观调控政策的基础;而预算外资金是由预算单位自行支配的资金，是分散的，尽管预算外资金实行收支两条线管理，收入缴入财政专户，支出由财政返还，但并不属于国家集中的资金，不缴入国库。国家在制定宏观财政政策时所依据的应该是全部的财政资金，但由于纳入预算的只有预算内资金，国家无法完全掌握预算外资金和制度外资金（制度外资金一般以“小金库”和帐外帐存在），所以制定宏观财政政策时往往以预算内资金为基础，但实际上大量的预算外资金和制度外资金的存在不仅会影响宏观财政政策的运行效果，而且为各种违规行为提供了条件和可能。
　　二、我国实行国库集中支付制度改革的必要性
　　（一）推行国库集中支付制度是提高财政资金使用效率的有效途径。单位预算支出所需资金由财政账户直接拨付，减少了中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高了预算资金的使用效率。同时也改变资金由预算单位层层下拨，环节多，在途时间长，支付环节繁琐，工作效率低下的局面。这种财政管理体质，从根本上改变了财政资金管理分散，各级支出部门和单位多重分散开设账户的混乱局面。从而提高了国家财政资金的运转效率，资金流失的可能性大大降低。另外，富余的财政资金全都都留在国库的账户中，这样也非常有利于国家财政部门统一的规划和统一的管理，从而避免了国家财政资金的闲置和浪费。
　　（二）推行国库集中支付制度是预防和遏制腐败的必然要求。实行集中支付制度以后，加强了财政对各单位预算支出活动的控制。使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱操作”变为“阳光操作”，从而实现对财政资金流向、流量的全程监督。通过信息网络系统，对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目、收款帐户、交易时间、付款人帐户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。促进了财政收支管理的制度化、规范化，从根本上解决了财政监督不力、资金损失浪费严重的问题，缓解了财政压力，增强了政府的宏观调控能力。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位帐户，消除了中间支付的环节，提高了资金到位速度，而且挤占、娜用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能，从源头上预防和遏制了腐败。