【实施全国主体功能区规划】全国主体功能区规划解读

年08月25日 11:02中国经济导报

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实现科学发展的根本举措

科学发展观是我们党对客观规律的认识升华和理论提炼。推进形成主体功能区，就是要坚持以人为本，推进全面协调可持续发展，更好地贯彻落实科学发展观的基本思想和理念。具体来看，主要有以下几方面：

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首先，有利于加快结构优化升级，推进经济发展方式转变。空间结构在一定程度上决定着发展方式及资源配置效率。当前空间结构不合理、空间效率不高已经成为影响科学发展的重大结构性矛盾和问题。转方式必须转变传统的空间开发模式，调结构必须调整不合理的空间结构。只有通过明确不同区域的功能定位和发展方向，才能把转方式和调结构的要求落实到具体地域上。

其次，有利于促进城乡区域协调发展，扩展内需空间。区域协调发展并不是使经济总量在城乡和各地区平均分布，并不是简单地缩小地区生产总值的差距，而是要从人人享有小康社会幸福生活出发，使生活在不同地区的人们都能享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平。今后，在优化提升沿海三大城市群地区的同时，应在中西部一些资源环境承载能力较强的地区，培育发展若干重点开发区域，形成集聚经济、集聚人口的新城市群，作为带动中西部发展的增长极，促进经济增长和市场需求空间由东向西、由南向北不断拓展。这样，不仅有利于扩大内需，扩展发展空间，也有利于带动和促进城乡区域协调发展。

第三，有利于加强生态文明建设，实现可持续发展。我国生态环境问题仍很突出，已经成为影响经济发展社会和谐的重大问题。这一方面是因为增长过于依赖工业、过于依赖资源环境损耗，另一方面也有人口分布与经济布局不合理的原因，造成部分地区资源环境承载能力接近极限，资源环境约束的矛盾日益突出。推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。

第四，有利于加强和改善区域调控，促进区域良性互动。我国幅员辽阔，区域差异比较大，国家对区域经济发展的调控，应根据资源环境的特点分类指导。主体功能区规划可以为差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，从而增强区域调控的针对性、有效性和公平性。

目标和战略任务

按照到2020年主体功能区布局基本形成的总体要求，推进形成主体功能区的中期目标是：空间开发格局清晰、空间结构得到优化、空间利用效率提高、区域发展协调性增强、可持续发展能力提升。从建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家以及中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区，要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。具体内容如下：

构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局

就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。

这一战略的提出，实质上是要形成一种“集中？均衡”式的国土空间开发模式。根据我国人多地少的基本国情，我国的空间开发必须走节约集约开发的道路。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。

构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局

就是构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。

这一战略格局的提出，主要考虑到东北平原、黄淮海平原等7个区域，是我国粮食主产区和重要的商品粮基地，也是优势农产品产业密集区，农业生产基础较好，具有发展粮棉油等大宗农产品的优势。同时提出23个优势农产品产业带，主要是从优化我国农业生产布局出发，引导不同地区发展不同特点的优势产品，促进农业区域化布局、专业化生产和规模化经营提出的。“七区二十三带”为主体的农业战略格局，既结合了我国农业自然资源状况的特点和基础，也体现了近年来我国主要农产品向优势产区集中的新变化。确定“七区二十三带”为主体的农业战略格局，突出这些区域的农业地位，对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全是至关重要的，对于进一步增强农业政策的针对性也将发挥重要的导向作用。

构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局

就是以青藏高原生态屏障、黄土高原―川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

这一战略构想，把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展的内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念。这些区域，要么是关系国家生态安全的区域，要么是关系大的区域生态安全的区域，青藏高原生态屏障甚至关系着全球的气候变化。如果这些区域也实行大规模高强度的工业化城市化开发，后果是不可设想的，不仅无法解决当地人民的富裕问题，而带来的破坏可能是灾难性的。因此，从中华民族长远发展的需要出发，必须把这些区域切实保护好，使生态功能得到恢复和提升，同时通过多种途径，解决好不断提高当地人民生活水平的问题。

四类主体功能区定位和发展方向

按照国土空间开发的战略格局，《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)中明确了国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展方向和开发管制原则。这实质是根据不同区域的资源环境、经济结构特点和未来发展潜力，对不同区域提出了不同的开发模式和结构调整方向，明确了转方式的侧重点。具体来看：

――优化开发区域。包括环渤海、长三角、珠三角3个区域。这类区域要建设成为提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。今后要培育若干各具特色和优势的区域创新中心，加快形成一批拥有自主知识产权的核心技术和知名品牌，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变；优化城乡开发布局，控制建设用地增长，保护并恢复农业和生态用地，改善区域生态环境。

――重点开发区域。包括冀中南地区、太原城市圈、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原城市群地区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中―天水地区、兰州―西宁地区、宁夏沿黄地区、天山北坡地区等18个区域。这类区域要建设成为支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。今后要加大交通、能源等基础设施建设力度，优先布局重大制造业项目，对依托能源和矿产资源的资源加工项目要优先在中西部重点开发区域布局；统筹工业和城镇发展布局，在保障农业和生态发展空间基础上适度扩大建设用地规模，促进经济集聚与人口集聚同步。

――限制开发区域。其中，限制开发的农产品主产区。主要是“七区二十三带”内具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。这类区域要建设成为保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。今后要强化耕地保护，稳定粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜等主要农产品生产，集中各种资源发展现代农业，推动农业的规模化、产业化，发展农产品深加工及副产物的综合利用，加强农村基础设施建设和公共服务，以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展。

而限制开发的重点生态功能区，包括大小兴安岭森林生态功能区等25个生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域的生态安全的区域。目前总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%；总人口约1.1亿人，占全国总人口的8.5%。这类区域要建设成为保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。今后要加大生态环境保护和修复投入力度，增强水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等功能，在西部地区优先启动国家重点生态功能区保护修复工程。

――禁止开发区域。主要是有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等5类。目前共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。这类区域要建设成为我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。今后要依法实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动；在清理规范的基础上，加大投入力度，完善管理体制和政策。

推进形成主体功能区的保障措施

实施主体功能区战略，把主体功能区的理念和布局落到实处，关键是要有一系列的政策措施予以保障。中央在十七届五中全会《建议》中明确要求，要“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”，这也是推动科学发展的重要途径所在。

要实施分类管理的区域政策

推进形成主体功能区的重中之重在于政策。要实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的政策体系，完善利益补偿机制。中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。

对于上述这些政策，目前主要是明确了政策方向，具体操作性的政策措施和办法，需要在实施中由有关部门进一步细化。同时，由于推进形成主体功能区是一项新任务，有些政策还需要通过《规划》的实施，在实践中逐步完善。

要完善适应主体功能区要求的法律法规

《规划》的出台，为国家和地方加强对国土空间开发行为的管理提供了重要基础和平台，同时也需要通过完善相关的法律法规予以保障和落实。按照中央确定的“基本形成适应主体功能区要求的法律法规”的目标，今后要按照主体功能区的理念和要求，修订完善城乡规划、土地管理、资源开发和保护、自然保护区管理、风景名胜区管理、基本农田保护等方面的法律法规。同时，应加快主体功能区立法进程，抓紧研究《国土空间开发法》、《主体功能区法》等法律法案，适时提交全国人大审定。

实行各有侧重的绩效评价

绩效评价是引导各地区科学发展的重要导向。推进形成主体功能区的主要目标能否实现，关键在于要建立健全符合科学发展观要求并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，并强化考核结果运用。要在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。同时，要强化考核结果运用，把推进形成主体功能区主要目标的完成情况，作为对该地区经济社会发展综合评价的重要依据。

要建立健全衔接协调机制

《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。按照党的十七大关于完善国家规划体系的要求，今后要加快推进规划体制改革，建立健全以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。要按照推进形成主体功能区的要求，进一步完善优化开发区域、重点开发区域和重点生态功能区的区域规划编制工作，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。要在市县层面积极推进空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。结合规划实施，要研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并进行分解落实。

展望未来，到2020年全国主体功能区布局基本形成之时，我国的经济布局将更趋集中均衡、城乡区域发展将更趋协调、资源利用将更趋集约高效、环境污染防治将更趋有效、生态系统将更趋稳定、国土空间管理将更趋精细科学，我们的家园将呈现生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，人口、经济、资源环境相协调的美好情景。