工程项目决策管理 [工程项目投资决策可行性研究的探讨]

4、批准的可行性研究是项目建设单位向国土开发等土地管理部门申请建设

用地的依据。

因为可行性研究对拟建项目如何合理利用土地的设想提出了办法和措施，报告中含有总图布置、环境及生态保护方案等方面的论证为依据。国家开发部门和土地管理部门可根据可行性研究具体审查用地计划，审查建设是否符合城市规划、及对环境的影响办理土地使用手续。可行性研究报告为确保项目达到环保标准，在环境保护方案中根据要求明确环保治理措施和方法，这些信息可作为环保部门对项目进行环境评价、具体研究治理措施和签发建设许可文件的依据。

5、可行性研究是项目建设期项目管理的依据，是工程建设管理工作中的重

要环节。

可行性研究不仅对拟建中的项目进行系统分析和全面论证，判断项目是否可行，值得投资，要进行反复比较，寻求最佳建设方案，避免项目方案的多变造成的人力、物力、财力的巨大浪费和时间的延误。这就需要严格项目建议书，可研报告的审批制度，确保可研报告的质量和足够的深度。假如在设计初期不能提出高质量的、切合实际的设计任务书，不能将建设意图用标准的技术术语表达出来，自然也就无法有效地控制设计全过程。如果使工程的初步设计起不到控制工程轮廓及主要功能的作用，或在只有一个粗略的方案下便草率地进入施工图设计，设计项目管理与施工肯定会出问题。可行性研究中总的目标如控制不好，使设计过程中朝令夕改，设计者无所适从，顾此失彼，往往造成产品先天不足。因此初步设计概算必须在可研报告估算控制范围之内，初步设计未获批准，不得进入施工图设计阶段，重大设计变更必须报原批准机关审批。避免工程建设中不断追加投

资使工程管理失控，造成“半拉子工程”、“胡子工程”，给国家及投资业主带来巨

大损失。

在现实经济环境中，业主建设单位希望挖潜降低工程造价，特别是一些民营、个体业主，他们缺乏懂技术的专家为他们的项目认证、研究，也不愿花高价聘请具有资质的咨询机构进行项目的可行性研究，草率上项目，从而在项目中隐藏着一些可行性研究中很多未解决的问题，只走形式，不重实质，不能为设计阶段提供良好的设计环境，造成设计工作不应有的反复，甚至在施工中产生过多的设计变更，造成部分工程废弃及延误工期。因此，搞好可行性研究是搞好设计项目管理的前提，决策失误不但工程项目没有经济效益，而且损失可能是惨重的。可行性研究是避免设计项目管理是决策失误、保证工程项目建设及投产后经营效益责

任的重要手段。

6、可行性研究是项目后评估的依据

建设项目后评估是在项目建成运营一段时间后，评价项目实际运营效果是否达到预期目标，建设项目的预期目标是在可行性研究报告中确定的，因此，后评

估应以可行性研究报告为依据，评价目标的实现程度。

二、近来可行性研究工作出现的问题与原因分析

近年来，项目投资决策的可行性研究作为一个法定程序在我国各类项目的投资活动中得到了较为广泛的应用，对于减少在国内外工程建设项目投资中的“钓鱼工程”，杜绝“拍板工程”，有效控制投资，保证科学决策起到了较好的作用。但在实际操作过程中仍存在一些较为突出问题：一是可行性研究的深度不够，质量不高，不能满足决策的需要。二是不重视多方案的论证和比较，可行性方案单一，无挑选余地。三是调查研究浮浅导致项目投资收益的计算失真。四是可行性研究

完善项目分析和验收规范，突出经济分析和国民经济效益。在项目分析规范设计方面，要改变目前只规范财务分析，不规范经济分析的做法，国家有关项目分析的文件中要增加经济分析的内容，包括经济分析的方法和评价指标，做到可行性分析结论以财务分析和经济分析结论为基础，并主要以经济分析结论为依据。在项目验收规范设计方面，一方面要设立和完善考核项目国民经济效益的指标，另一方面要明确项目验收时应考核项目国民经济效益指标的达标情况，以此

促使项目主体在项目实施过程中重视项目国民经济效益。

5、建立对拟建项目可行性研究内容进行审计的制度

国内曾有不少人认为搞了投资项目可行性研究，又做了项目评估，前期工作就算做到家了。实则不然，借鉴国际上的经验，其实还存在一个对投资项目的可行性研究结论进行再审计的问题。这是投资项目决策的的另一个重要方面，是项目审计管理“关口”前移进行决策控制的最后一个环节，放弃或忽略这个环节都有

可能给拟建中的投资项目带来隐患。

对投资项目可行性研究结论再审计，就是把运用审计监督来控制投资项目管理的关口，从目前较为普遍的对项目绩效与实施阶段的审计管理前移到前期对投资项目源头的可行性研究阶段，对可行性研究的主要内容进行审计，用项目评估和可行性研究审计的“双保障”措施来确保投资决策的准确科学与操作程序的规范，这是从源头治理投资决策失误的一条极其有效的途径。因此，在对国内外重大投资项目进行审批的过程中，抓紧建立对拟上项目可行性研究内容进行审计的

制度应是完善项目前期研究管理工作的一项紧迫任务。

总之，可行性论证处于项目实施的概念阶段，可以说是项目概念阶段的核心内容。要确定项目的可行性，对项目所涉及的领域、总投资、经济效益、技术可

建设工程投资决策失误的反思

李怀江

【摘要】：结合我国目前投资决策失误时有发生的现状 , 从法律法规、办事程序、项目建议书的编制、可行性研究报告的审批 , 建设规模的改变等方面 , 分析了其失误的原因 , 并提出了相应的改进措施。

【作者单位】： 中铝山西分公司煤气公司

【关键词】： 决策失误 原因 措施

【分类号】：F283

【正文快照】：

近年来 , 由于投资决策失误 , 仓促上马 , 造成无效投资 , 无效经营 , 严重影响了正常的经济秩序 , 给国家造成了巨大损失。究其原因 , 主要有以下几个方面 :1 有关投资决策方面的法律法规不健全对不按建设程序办事 , 投资失败的 ; 对由于可行性研究报告不真实、不科学 , 造成投资决策

建设工程投资控制现状分析及对策研究

摘要：指出在房地产高速开发的热潮下，分析了投资决策、设计、合同签订、设计变更施工签证、竣工结算等方面存在的问题 ，指出了投资控制的重点，提出了解决问题的对策。

关键词： 建设工程；投资控制：对策

一、问题研究的背景

近几年来，各地房价节节攀升，使房地产开发商有利可图。而随着越来越多的开发商逐鹿有限的房地产市场，就加剧了房地产开发企业之间的竞争，而土地作为不可再生资源却正在不断减少，加之国家针对房地产投资热，出台了很多宏观调控的政策，如征收土地增值税等等。这些都使房地产投资商的上层利润空间变薄，下层需求变弱。加之目前由于全过程、全方位建设投资控制理念尚未形成，建设投资控制各个层面不够完善，造成建设项目投资中损失浪费的现象比较普遍。于是，如何使房地产企业求得生存、求得发展，如何降低建设项目成本提高投资效益，就成为众所关注的焦点。

二、建设工程投资控制中的现状分析

1、重施工、轻决策和设计阶段的投资控制思想和传统习惯。我国长期以来普遍忽视工程建设项目前期投资决策阶段和设计阶段的投资管理和控制。而往往是把投资管理的重点放在工程的施工阶段，这样做尽管也能取得一定效果，但实际上是丢了西瓜捡了芝麻。其主要原因是由于：一、在投资决策方面对可研工作没有足够的重视，花费的代价和投入的技术力量不足；二、对建设各阶段大对投资影响程度认识不够深刻。据国外不同建设阶段影响投资程度的结果得出，占工程项目建设周期1/4的技术设计结束前的工作阶段是影响项目投资最大的阶段。 很显然，投资管理的重点在于施工以前的投资决策和设计阶段。因此，首先应进行正确决策，其次，投资控制的关键在于设计。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用却几乎决定了建设工程项目实施的所有费用。三、设计管理制度不够完善在现行的管理体制下，设计工作没有得到应有的重视和监督，建设单位没有采取应有的措施

促使设计单位去精心设计和限额设计，大量的工程项目没有推行设计招标，没有去优选设计方案。不少设计单位管理体制不完善，片面追求设计的工作量和经济效益，缺乏精品意识。

2、施工合同签订不严谨、不规范。我国目前普遍存在的合同意识淡薄、合同纠纷和违约行为不断的状况。其主要原因是：一、施工合同类型选择不当。建设施工合同有固定价格合同、可调价格合同和成本加酬金合同。不少房地产开发企业总想“一次包死”选择固定价格合同，而往往在履行过程中产生各种变化，而这些变化施工单位难以接受的。二、由于合同条款内容不真实、不完备、不具体、不明确，引起纠纷。当前，一些缺乏合同意识和不会用法律保护自己权益的单位或人，在签订合同时，认为合同条款太多、烦琐，从而造成条款缺款少项、不完备；一些合同虽然条款比较齐全，但内容只作原则约定，不具体、不明确。三、缺乏违约责任的具体约定。对违约责任约定过于简单，极易出现合同纠纷。违约责任的如何约定，直接反映出该合同的质量如何，也直接反映了该合同可以顺利进行的可能性。

3、设计变更、施工签证随意、不规范。施工单位采取低价中标的策略，在施工过程中利用设计变更、施工签证、隐蔽工程签证等方面大做文章。在签证上巧立名目，弄虚作假，以少报多，蒙哄欺骗。不合理的签证纠正非常困难，特别是手续完备的签证、隐蔽工程签证等，更是难纠正。这直接使工程投资增加。究其主要原因分析：一是原设计不能保证工程质量、设计遗漏、确有错误与现场不符等原因非变更不可，二是监理人员和甲方代表对预结算知识和有关规定掌握不够，对不该签证的项目盲目签证。有的签证由施工单位填写，监理人员和甲方代表不认真核实就签字。三是施工单位为了中标，自动压价，为保住自己的利润对

包干工程偷工减料，对非包干工程进行大量的施工签证。四是房地产开发企业缺乏健全的约束机制，管理人员素质低下，受利益驱动，迎合施工方的要求，随便签证。

4、竣工结算高估冒算、相互扯皮现象严重。建设项目竣工结算时高估冒算，高套取费标准，以提高工程造价，获取非法利润，究其主要原因分析：一是虚报多计工程量。主要对单位造价高，计算复杂的项目。例如钢筋砼梁、板、柱的工程量计算、装饰工程计算等虚报工程量。有的利用不规范的签证，多计工程量。二是巧立名目，高套定额，主要表现在是把费率中包含的内容单独列项计算，二是把定额基价中的工作内容已综合考虑并包含在单价里的内容单独列项计算。例如人工挖孔桩土石方地面水平运输，定额基价中里已含一定距离的运输，有的工程并未超出基价里的运输距离，重复计算。

三、有效控制建设工程投资的对策

1、以投资决策和设计为重点，加强事前投资控制。投资决策阶段采取的主要对策：一是投资前花费一定的代价，进行投资项目可行性研究。可行性研究是运用多种科学手段综合论证一个工程项目在技术上是否先进、实用和可靠，在财务上是否盈利，作出经济效益、社会效益、环境影响的分析和评价，以及工程抗风险能力的结论，它是决策科学化的必要步骤。二是增加技术力量，科学组织评估论证，提高可行性研究报告的科学性，提高投资估算的准确性。设计阶段采取的主要对策：一是通过招投标择优选择设计单位和设计师来完成设计、组织设计方案竞选，综合评定设计方案优劣，择优确定中选方案。二是推行限额设计，严把图纸设计关。按照批准的设计任务书、投资估算、初步设计总概算控制设计，在设计中各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计。三

是在推广新技术、新材料、新工艺、新设备的基础上，适当推广标准化设计。四是充分运用价值工程优化设计，使之以较低的投资，可靠地实现建筑物的必要功能，从而提高建筑物的价值。五是深化施工图审查，减少图纸错漏，使图纸更加完善，使施工图预算更为准确。

2、正确选用合同类型，仔细进行施工合同审核，为竣工结算打下基础。采取主要的对策有：一是根据项目的规模和工期长短、项目复杂程度、单项工程的明确程度、项目准备时间的长短、项目的外部因素和竞争情况，正确选择合同类型，保证合同的可执行性。固定价格合同适用于有详细而全面的设计图纸，工程量不太大且能精确计算，工期较短，技术不太复杂、风险不大的项目；可调价格合同则可规定调整的范畴，以便风险得到合理的分摊，因而适用范围比较宽；成本加酬金合同是主要适用于需要立即开展工作的项目、新型的工程项目、风险较大的项目等。二是仔细审核合同，主要审核八个要点：审主体，既看别人又看自己；审内容，这主要包括权利、义务和责任；审意思表示，主要是看意思表示是否真实；审查文字是否规范，需使用确切的词语；审合同签订手续是否合法，授权人签名、授权书；审合同条款是否完备，按《合同法》程序操作； 审合同条款中的风险防范措施；审合同纠纷的解决方法，关于仲裁的问题。三是审核违约责任是否具体、是否量化、是否便于计算。

3、对设计变更、施工签证、隐蔽工程签证进行跟踪审计。采取的主要对策：通过招投标选择资信好的工程造价咨询单位，委派精通业务的造价工程师对以下四方面进行跟踪审计。一是对设计变更实行技术和经济上的论证，变更是否经济合理，避免变更随意性；二是办理签证要明确相关责任人，明确授权范围和相关责任，可采取甲方二人以上、监理、审计介入等多人监督办理签证的办法，保证

签证内容的真实性、准确性；三是办理签证要注意签证内容是否已包含在合同价内；四是办理签证是否以合同有关条款冲突，预防办理后引起索赔签证和变更合同价款等行为。

4、把好竣工结算审计关，防止高估冒算。建设项目竣工结算审计，是一项技术性、综合性很强的工作，是审计人员依法对其项目结算的真实性、合法性、投资效益性的审计监督。对正确评价投资效益，总结经验，改善项目投资管理有其重要意义。采取主要的对策：一是利用合同对竣工结算送审金额进行专款约定，送审金额不得超过审定金额的3%～5%，否则产生的审计费由施工单位承担。二是利用合同对结算送审资料进行专款约定，约定所提供的资料完整、真实、合法。审计实施后，不再补充有关涉及结算价款的资料，结算报审后补签的资料，审计不予认可。三是坚持建设单位内部审计和委托中介机构审计相结合的制度，内部审核人员熟悉施工过程，不易被施工单位所蒙骗。委托中介机构审计时，约定中介机构对审计结果进行复核，约定审计责任风险，防止与施工单位串通一起损害甲方利益。四是抓住竣工结算审计重点，主要有四方面：确定工程量计算是否准确；定额套用是否合规；设备及材料价格是否符合市场行情；各项费用计取标准是否符合现行规定。

摘要：我国房地产开发企业由于全过程、全方位建设投资控制理念尚未形成, 建设投资控制各个层面不完善, 造成建设项目投资损失浪费现象普遍。因此, 要采取措施降低建设工程成本, 提高投资效益。

关键词： 工程投资控制 问题成因 措施

一、建设工程投资控制中的问题及成因

1. 重施工、轻决策和设计阶段的投资控制思想和传统习惯。长期以来, 我国普遍忽视工程建设项目前期投资决策阶段和设计阶段的投资管理和控制, 而把投资管理的重点放在工程的施工阶段, 这样做尽管也能取得一定效果, 但实际上是丢了西瓜捡了芝麻。其原因:一是在投资

决策方面对可研工作没有足够的重视, 花费的代价和投入的技术力量不足; 二是对建设各阶段对投资影响程度认识不够深刻。据国外不同建设阶段影响投资程度的结果得出, 占工程项目建设周期1/4的技术设计结束前的工作阶段是影响项目投资最大的阶段。很显然, 投资管理的重点在于施工前的投资决策和设计阶段。因此, 应进行正确决策, 投资控制的关键在于设计。设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下, 这是决定建设工程项目实施的所有费用。三是设计管理制度不够完善, 在现行的管理体制下, 设计工作没有得到应有的重视和监督, 建设单位没有采取应有的措施, 促使设计单位去精心设计和限额设计, 大量的工程项目没有推行设计招标, 没有去优选设计方案。不少设计单位管理体制不完善, 片面追求设计的工作量和经济效益, 缺乏精品意识。

2. 施工合同签订不严谨、不规范。目前普遍存在合同意识淡薄、合同纠纷和违约行为的状况。其原因:一是施工合同类型选择不当。建设施工合同有固定价格合同、可调价格合同和成本加酬金合同。不少房地产开发企业总想“一次包死”选择固定价格合同, 而在履行过程中产生各种变化, 这些变化施工单位难以接受。二是由于合同条款内容不真实、不完备、不具体、不明确, 引起纠纷。一些缺乏合同意识和不会用法律保护自己权益的单位或人, 认为合同条款太多, 而造成条款缺款少项、不完备; 一些合同虽然条款比较齐全, 但内容只做原则约定, 不具体。三是缺乏违约责任的具体约定。违约责任约定简单, 易出现合同纠纷。

3. 设计变更、施工签证随意、不规范。施工单位采取低价中标的策略, 在施工过程中利用设计变更、施工签证、隐蔽工程签证等方面大做文章。在签证上弄虚作假, 以少报多。不合理的签证纠正困难, 特别是手续完备的签证、隐蔽工程签证等, 更难纠正, 使工程投资增加。其原因:一是原设计不能保证工程质量、设计遗漏和错误与现场不符等原因非变更不可。二是监理人员和甲方代表对预结算知识和有关规定掌握不够, 对不该签证的项目盲目签证。有的签证由施工单位填写, 监理人员和甲方代表不认真核实就签字。三是施工单位为了中标, 自动压价, 为保利润对包干工程偷工减料, 对非包干工程进行施工签证。四是开发企业缺乏约束机制, 管理人员素质低, 受利益驱动, 迎合施工方随便签证。

4. 竣工结算高估冒算、相互扯皮现象严重。建设项目竣工结算时高估冒算, 高套取费标准, 以提高工程造价, 获取非法利润。其原因:一是虚报多计工程量, 主要对单位造价高、计算复杂的项目。二是高套定额, 把费率中包含的内容单独列项计算, 或把定额基价中的工作内容综合考虑, 并包含在单价内容单独列项计算。

二、控制建设工程投资的措施

1. 在投资决策阶段:一是投资前花费一定代价, 进行投资项目可行性研究。可行性研究是运用多种科学手段综合论证一个工程项目在技术上是否先进、实用和可靠; 在财务上是否盈利, 做出经济和社会效益、环境影响分析和评价以及工程抗风险能力的结论。二是增加技术力量, 科学组织评估论证, 提高可研报告科学性、投资估算准确性。在设计阶段:一是通过招投标优选设计单位和设计师完成设计、组织设计方案竞选, 综合评定设计方案优劣, 择优确定方案。二是推行限额设计, 严把图纸设计关。按照设计任务书、投资估算、初步设计总概算控制设计, 在设计中各专业要按分配的投资限额控制设计。三是在推广新技术、新材料、新工艺、新设备上, 适当推广标准化设计。四是运用价值工程优化设计, 以较低的投资, 实现建筑物的必要功能, 提高建筑物价值。五是深化施工图审查, 减少图纸错漏, 使图纸、施工图预算更完善准确。

2. 正确选用合同类型, 仔细进行施工合同审核。一是根据项目规模和工期长短、项目复杂程度、单项工程的明确程度、项目准备时间的长短、项目的外部因素和竞争情况, 正确选择合同类型, 保证合同的执行性。固定价格合同适用于有全面的设计图纸, 工程量不太大且能精确计算, 工期较短, 技术不太复杂、风险不大的项目; 可调价格合同则可规定调整的范畴, 使风险

合理分摊, 适用范围比较宽; 成本加酬金合同是适用于需要立即开展工作、新型的、风险较大的项目等。二是仔细审核合同, 其要点:审主体; 审内容; 审意思; 审查文字是否规范; 审合同签订手续是否合法; 审合同条款是否完备; 审合同条款中的风险防范措施; 审合同纠纷的解决方法。三是审核违约责任是否具体、量化和易计算。

3. 对设计变更、施工签证、隐蔽工程签证进行跟踪审计。通过招投标选择资信好的工程造价咨询单位, 委派精通业务的造价工程师进行跟踪审计:一是对设计变更实行技术和经济上的论证, 变更是否经济合理, 避免随意性; 二是办理签证要明确相关责任人、授权范围和相关责任, 采取甲方二人以上、监理、审计介入等多人监督办理签证办法, 保证内容真实性、准确性; 三是办理签证要注意签证内容是否已包含在合同价内; 四是办理签证是否以合同有关条款冲突, 预防办理后引起索赔签证和变更合同价款。

4. 把好竣工结算审计关, 防止高估冒算。一是利用合同对竣工结算送审金额进行专款约定, 送审金额不得超过审定金额的3～5%,否则产生的审计费由施工单位承担。二是利用合同对结算送审资料进行专款约定, 所提供的资料完整、真实、合法。三是坚持建设单位内部审计和委托中介机构审计相结合的制度, 内部审核人员熟悉施工过程。委托中介机构对审计结果进行复核, 约定审计责任风险, 防止与施工单位一起损害甲方利益。四是抓住竣工结算审计重点, 确定工程量计算是否准确; 定额套用是否合规; 设备及材料价格是否符合市场行情; 各项费用计取标准是否符合现行规定。

当前政府投资建设工程领域存在的主要问题及对策研究

作者：杜是桦

来源：作者赐稿

来源日期：2010-9-15

本站发布时间：2010-9-15 19:20:35

阅读量：840次

摘要：政府投资建设工程领域的问题，既有业主和投标人的原因，也有中介代理服务机构和监管部门的原因；诱发这些问题的成因复杂，但制度供给不足和不当是最根本的，同时，观念误差在相当程度上也诱发了问题的产生；治理问题的关键在制度创新，重点在改革现行招投标制度、确保招投标行为的程序正义，利用现代科技手段、促进招标行为的公开公平公正。

关键词：招投标 政府投资 建设工程

政府投资建设工程领域的腐败治理，一直是社会关注的热点。最近，结合扩大内需灾后重建政策执行的监督检查，就该领域存在的主要问题及治理对策进行了一些思考。

一、政府投资建设工程领域存在的主要问题

政府投资建设工程领域问题的根源，在项目涉及机构职能职责关系不顺、工作要求与实际脱节、部门和个人利益参杂其间。同时，缺乏相应明确的制度约束、可资遵循的行为规范、逗硬严肃的纪律落实，也给试图借大规模政府投资搞违法乱纪者提供了可乘之隙。这些问题主要是：

（一）业主方面的问题

1、项目精度不高。一是立项准备严重不足，缺乏基本的论证和评审；二是投资概算粗糙，中标价往往和预算价偏离较大，这种偏离目前房建在15%左右、路桥在20%左右、绿化在25%左右、涵隧在30%左右、土地整理及地灾治理在40%左右。三是设计深度不够，导致通过隐蔽工程虚增工程量、变更设计调整工程量等普遍化、规则化。四是财政评审监督不力，缺乏严谨、科学、规范的评审体系，项目实施部门多报、虚报，严重影响投资效率。五是对新工艺新材料的使用缺乏严密的论证。

2、政策执行不严。一是项目核准等相关职能部门对招标公告和招标文件中的程序合法性、技术方案、开标评标等条款审查不细。二是自立地方和行业规矩增强权力者对招投标行为的控制性。三是打着创新的幌子随意省减、变更法定程序。四是在招标文件和评标办法中编制有利于本地、本行业企业及特殊关系人的条款。五是发现问题整改不及时、不彻底。

3、想方设法规避公开招标。一是肢解工程、化整为零。二是排斥竞争、以邀代招。三是表明倾向、度身招标。四是假集体决策之名、行个人插手之实。

4、过于依赖中介机构。一方面，项目建设单位本身客观上不熟悉法定的招标程序，只有委托了事。另一方面，出于分散操纵风险和压力目的，借中介机构之手推卸责任。

（二）投标人方面的问题

1、标书制作不规范。有的为省钱省事直接抄袭其他标书；有的使用以前用过的标书，在工程量清单、施工组织设计等方面不能反映出投标公司对该招标项目的准备情况。

2、借牌投标普遍存在。据抽查某市40余个1000万元以下已开工项目，涉嫌借壳施工的高达30余个，房建、市政、绿化、公路等项目，都普遍存在借牌施工现象。

3、围标串标事件频发。有的搞价格串通；有的搞轮流中标；有的搞陪标补偿。

4、与业主、中介机构、专家勾联操纵中标结果。值得注意的是，目前看起来程序上很完备的招投标监管规定，在很多时候成为个别人操纵招投标过程的" 借途" ，甚至成为深谙招投标" 潜规则" 和操作手法者不法行为的保护伞。

（三）代理机构方面的问题

" 中介不中" 一直是建筑市场问题的焦点。

1、招标文件质量差。工程量清单漏项、缺项，工程预算编制不精确，使招标、投标人不能掌握项目的准确情况。

2、中介机构主导权过大。一些中介机构借" 独立第三方" 之名，违规插手工程招投标具体过程、指定中标企业。

３、评标专家互相串通。据反映，在抽出评标专家后，一些地区的建筑企业甚至能够比招标方更快地与专家取得联系；有些专业的专家以技术沟通为名，建立联系群串通评标牟取私利。

（四）施工及监管方面的问题

1、高资质中标低资质施工已成常态。一是项目经理、技术员、特种作业人员等不能正常到位，检查某地50个200-2000万元规模的在建项目，此三类人员调整面高达90%。二是转包、分包严重，某地教育系统18个200万元以上校舍在建工程，涉嫌工程转包、违法分包的高达12个。

2、压证施工形同虚设。很多工程的技术、管理人员投标文件、上墙名单、现场人员" 三不符" 。

3、工程监理履职不力。不按合同要求落实工程总监和专业监理人员，许多技术问题和质量隐患难于发现；个别的甚至和施工企业串通一气虚增工程量。

4、勾兑无处不在。现在有一个非常值得关注的现象，就是由勾兑业主、中介代理、评标专家转变为勾兑设计单位、财政评估单位、工程监管单位、现场监理单位，从工程设计、工程量清单、送检标本等环节来弄虚作假，已成工程领域最大的诟病。

需要指出的是，这些问题在不少管理者眼里已经习以为常，默认甚至纵容问题的存在，致使多次治理收效甚微。

二、政府投资建设工程领域问题的主要特征及其危害

政府投资建设工程领域腐败和不正之风现象的特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，主要是：

1、" 公关" 半公开化。不是一个人出马、而是一批人活动，不是对某一个人公关、而是对关键环节核心部位的所有经办人员公关，且在业内已成" 潜规则" 。

2、贿赂数额较大。据业内人士介绍，目前承揽工程的" 勾兑" 费用，普遍在3-5%间。

3、受贿行为隐蔽。工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为，大多是" 一对一" 的私下交易，企业的贿赂支出已由过去涂改帐目，发展到建立帐外帐。

4、" 窝案" 现象突出。在查处的政府投资学校、路桥、市政、卫生院、福利院等领域案件中，往往是查处一案带出多案，查处一人带出一伙，查处一般干部带出领导干部，查处违纪的带出犯罪的。

政府投资建设工程，代表着政府的决策水平、投资引导、民生关怀，一旦发生腐败和不正之风，一是严重扰乱市场经济秩序，二是严重损害其它投标人的合法权益，三是严重影响招标工程项目质量，四是严重助长腐败现象的蔓延。不及时治理，势必严重损害公共利益，影响党群干群关系，妨碍科学发展和社会和谐稳定。

三、政府投资建设工程领域问题产生的主要根源

上述问题的发生，既有社会转型期改革渐进性和改革不到位所造成的制度缺陷、监督监管缺位、工程建设领域乃至整个社会诚信缺失的原因，也有政府与市场边界没有厘清、行业协会（商会）等社会中介组织从业规则尚不健全的原因，还有个别领导不依法行使权力、滥用权力和公务员从政行为失范的原因。另外，地方和部门保护主义、争权推责，以及" 上有政策，下有对策" 也诱发了不少问题。具体分析，主要体现在以下几方面：

1、项目投资管理体制弊诟加剧问题发生。

2、现行工程招投标相关的法律法规不完善、不配套。

3、招投标监管政出多门，缺乏协调统一。

4、目前政府投资预算体系助长投标人过度逐利。

5、工程造价管理弊端在相当程度诱发弄虚作假行为。

6、中介机构沦为公共权力私利化的平台。

7、评标专家委员会未能实现既定功能。

8、评标规则难以确保评标行为的公平公正。

9、建设市场监管机制不全、监管手段滞后。

10、缺乏制度创新和新技术的有效利用。

四、政府投资工程招投标行为的几个观念误区

政府投资建设工程的招投标行为，本质上是政府行政能力不足而实行服务外包的具体形式，工程招投标的核心是新增利益在利益所得者之间的公平分配，监管的目的在维护市场竞争的公开、公平、公正，保证投资行为的高效、规范、科学。但是，目前在相当行政者观念上，仍存在着几个误区：

误区一：把工程招投标等同于节省政府投资。认为既然有合理低价中标的竞争，政府在项目投资的决策上不一定要非常精准；竞争越低越充分、越市场化，做不做的出来，是市场行为、投标人自己的事情，市场经济本身没有包赢不赔的事情。

误区二：把盲从中介代理机构和专家标榜为依法行政。认为中介代理机构和专家是当然的权威，不支持其工作就是违背国际惯例、不依法行政，主动放弃监管责任。也有极端者借此实现个人不法利益。

误区三：把工程招投标视为规避经济违纪行为的手段。认为政府投资是新增的行政资源，招投标不过是资源的再分配的形式而已，重在程序合法、手续完备，即便有个人利益参差期间，也法不责众。

误区四：把工程招投标等同于防治腐败的灵丹妙药。认为公开招投标本身就是最有力的监管，是对腐败行为的釜底抽薪，只要程序走到、公开招投标了，想腐败也出不了什么大问题。

正是存在以上误区，长期以来一些监管者习惯于把工程招投标作为预防滥用行政职权、经济犯罪的手段，由于缺乏系统、完备的立法保障，致使履职缺位、越位、错位现象大量出现。必须客观看待工程招投标行为：

第一、公开招投标追求的仅是一种过程的公开、公平、公正和对经济秩序的维护。政府拿多少钱、做多少事、由谁做是决策水平和行政能力的具体表现，不应把节约投资作为工程招投标的最高追求。责任政府自身重在科学决策、精确预算控制成本，应该也必须保护合法得利。

第二、中介代理、专家都是政府采购的服务，任何被采购者都必须接受采购方的监管。尤其是在体制转型背景下诞生的中介代理，和职能部门及其工作人员存在密切利益关系，已经失去了公正性甚者法理合法性基础。政府必须加强监管、完善其从业规范；中介机构、专家在适度代理政府业务中，也必须在从业规范内活动，不能取代政府部门，更不能借" 独立性" 侵占政府和职能部门的权利。

第三、程序正义是个体权利维护的基础，投标人、业主、中介代理、评标专家的权力在程序合法性上一致。工程招投标信息不应当模糊、排斥潜在投标人；评标过程中所有投标人，无论报价高低，只要在控制价范围内其权利平等，评标专家在对其作出废标处理时应当给予相同的知情权；一切问题的根源在公权的私用，程序正义的终极维护在权力者私欲的克制。

第四、工程领域腐败的遏制必须建立在科学规范的制度系统之上。招投标仅仅是政府投资公平性的一个方面，必须同时加强对施工现场、工程质量、资金拨付的制度性监管，确保政府行政履职完整。失职、渎职，必须追究其责任。行政者只有慎独慎为克制私欲、尽职履责依法行政，才能从根本上维护市场秩序，推进政府投资工程领域行为的高效、科学、规范、廉洁。

第五、工程招投标监管要有所为有所不为。目前存在的很多问题，很多都与权力介入具体利益分配甚至占有相关联。职能部门必须坚持有所为有所不为，在制度建设、程序监管、市场秩序、违责追究等方面要有所为，在具体市场行为中重点关注公然破坏市场规则、社会反映强烈的行为。

五、治理政府投资建设工程领域问题的主要措施

治理政府投资建设工程领域的问题尤其是招投标环节存在的问题，核心在完善维护市场经济公平公正、竞争择优的系统程序，必须从制度规范、强化监管、科技创新、环境净化等方面整体推进。

（一）强化政府投资建设工程核心制度建设

1、规范政府投资建设工程决策行为。目前，一些基层政府试行的政府投资重大项目基建联席会议或招标文件会审，在控制成本、避免人为操纵等方面效果较好。应将这些作法制度化，民主决策工程申报、投资总额、单位造价、投标规则、资金拨付等事项。

2、规范政府投资建设工程财政评审。一是对评审内容进行规范。二是对评审业务委托、评审机构资格认定、评审程序、评审方式及付费标准等进行规范。三是对评审机构、建设单位、财政部门的职责履行、责任追究等进行规范。尤其是对于财政评审的精度要求必须作明确规范，杜绝评审人员、监管人员的失职、渎职责任。

3、规范政府投资建设项目招投标细节。进一步修订、完善招标公告、资格审查、投标、评标、专家选择、合同签订、执行监督等各环节的制度规定，增强制度的系统性，建立健全对业主、中介代理机构、评标专家、投标人、监管部门的职业规范；增强制度的可操作性，出台相关条规必须要有符合实际且切实可行的实施细则。

4、规范政府投资项目责任追究。对政府投资项目的建设单位、负有管理和监督职能的政府相关部门及其工作人员，在政府投资建设项目中的履职行为进行规范，明确责任追究的范围、责任追究的组织实施等。

（二）严格政府投资建设工程全过程造价管理

1、理顺各工程造价主管部门的关系。建立统一的政府投资建设工程造价管理机构，健全与工程量清单计价相配套的工程造价管理制度，完善各部门定期协调联系机制。

2、加强设计阶段对造价的控制。规范设计行为和设计费用支付，在项目建设过程中和竣工验收时，应注意同设计方案对照检查，对擅自追加投资、改变设计、提高标准、扩大建筑面积的，审查造价不予承认，有关部门还应追究责任。

3、合理核定工程造价。建立完整的信息网络和及时可靠的价格信息中心，构建行之有效的工程造价和材料价格信息发布机制。加强对投资总额和单位造价的审查把关，既考虑政府投资的成本控制，又充分兼顾投标人的正当得利

4、规范工程调概强化清单监管。完善工程量清单计价方法，对概算调整、设计变更、工程量增加、计价方法、特殊情况处理以及责任追究等作出具体规定。针对当前工程预决算环节较混乱的情况，应将此作为行政执法监察的重点，适时组织专项检查。

5、配套详细明确的工程合同管理办法。在工程量清单计价法推广实施后，应就新的计价办法配合相应的合同管理模式，使投标确定的清单报价在实施过程中有相应的合同管理措施。

（三）及时运用科技手段改进招投标方式方法

及时应用现代信息技术，建立分区域的电子报名、投标和评标平台。目前，可以各地政务服务中心为基础，建立公共资源交易中心（网）。

1、所有项目招标免费上网公告。应强制性规范招标公告发布媒体；省公共资源交易网或建设网免费发布政府投资项目的招标公告；探索建立项目预公示制度。

2、投标报名在网上进行。政府投资建设项目凡核准为公开招标的勘察、设计、施工、监理以及与工程相关的重要设备和材料采购，均实行网上电子报名、投标，投标保证金缴纳到政府指定账户。

3、建立电子标书规范文本。针对基层政府实施项目侧重在基础房建、路桥、市政、景观等方面、技术性要求基本可以规范的实际，结合电子投标的资信征询，建立规范的电子标书体系，投标文件在统一平台投递，均采用投标人自主加密格式的电子文档，不体现投标人公司名称，由电脑随机分配条形代码。

4、在电子平台采用双盲形式评标。评标专家只能在规定场所调阅标书，所有评标过程可使用专门检测软件对评标时间、评分过程等细节进行记录。

（四）切实加强政府投资建设工程市场监管

1、强化资质、资格监督。主要从勘察、设计、施工、监理、中介机构的资质管理入手，建立市场准入和清出制度。

2、实行建筑市场与施工现场同步监管。重点锁定施工企业项目经理现场变更、管理班子人员是否到位、分包合同是否符合规定、监理工程师是否到位等，确保所有重点项目的建造师、项目经理、监理师等押证上岗。

3、开发政府投资建设工程项目动态监管系统。以地区为单元，开发、建立政府投资建设项目工程动态监管系统。市级对各县（市、区）政府投资项目的基本情况及建设进度及时准确掌握。各职能监督部门对项目立项、招投标、资金使用、施工管理等进行实时在线监控。

4、加大案件查处力度。重点对涉嫌操纵的中介代理机构、行政人员严查，并追究相关领导人责任。对于违法违规的单位和个人，要坚决实行" 三个一律" ，即一律给予经济处罚，一律给予纪律处分，一律公开曝光。

5、鼓励社会监督。尤其要鼓励影响力大的新闻媒体，更多关注政府投资建设工程。同时，鼓励群众积极参与监督，探索建立政府投资建设工程违规违法问题举报激励机制。

（五）积极推进社会诚信体系建设

采取" 政府启动、市场运作、权威发布、信息共享" 方式，实现" 四个统一":统一信用信息平台，统一信用评价标准、统一信用法规体系、统一信用奖惩机制。当前：

1、建立统一的国家或者区域性不良信用查询平台。在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网。

2、制定《建筑市场责任主体行为信用标准》。尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，明确哪些属于失信行为。

3、建立政府投资建设工程资信准入制度。金融、建设、工商、税务等单位，将中介机构、企业、自然人的不良信用记录在公共资源交易网同步向社会公开，且作为政府投资工程建设项目开标评标审查投标主体资信的必要前提。

4、构建失信惩戒机制。对假借资质、违规挂靠、违规转包以及在工程招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，除中标无效、罚款等经济制裁外，还要逗硬落实降低资质、限制参与投标等措施。

（六）大胆创新政府投资建设工程监管手段

1、试行项目招标主体制。与国际惯例接轨，取消对投标企业资质等级等限制，一律以项目为核心，建立各类项目投标承建技术规范，制定承建人投标的管理及技术力量、资金实力、设备设施等准入标准，不再以投标企业的资质等级、技术力量、设备设施等为必要前提。

2、改变小规模投资建设项目工程招投标方式。对投资200万以下的项目，经电子报名、投标平台报名并缴纳保证金后，对施工组织、项目班子、设备保障等经审查合格的投标企业，现场随机抽签确定其具体中标单位。

3、前置专家服务采购。在投标文件所涉工程的技术规范可通过电子验证、经济标顺序可电子自动生成的情况下，原评标专家的职能业已丧失。鉴于政府对投资项目具体技术规范把握的不足，应充分发挥相关技术专家的职能作用，将原评标专家的服务前置，使其仅限于协助政府完善相关工程招标电子规范文本的制作、避免专家借独立技术人介入具体招投标事务。可集中采购中介机构服务，按照工程类别及相关技术参数，分系统、按程序

由政府一次性采购多个设计、造价、监理等中介机构作为储备，根据项目具体实施进度，按照现场抽签方式，确定单个项目的具体中介服务机构。

4、公共资源交易中心履行招标代理职责。进一步明确政府公共资源交易中心（或政务服务中心）服务政府投资工程项目交易的相关职责，建立健全各项规章制度，规范岗位职责，将制度、流程、岗位职责上墙，接受社会监督。

政府投资项目决策阶段造价管理研究

价值中国推荐 2011-06-14 14:43:29 《环球市场信息导报》

该文论述了随着我国经济的高速发展，城市规模的快速扩大，政府投资的项目也越来越多，而且投入资金数额也越来越大，上千万、几亿甚至几十亿的项目越来越多。尤其是在2008年底金融危机之后，政府为了刺激经济发展，拉动内需，更是加大了基础设施的投入，如公路，铁路，市政基础设施等现实问题。阐述了政府投资项目的特点集中表现为规模大、工期紧、质量要求高、社会影响力大。这些工程使用的大多数为财政资金，往往会为了赶工期或提高质量等原因造成一些不必要的资金浪费，提出了对于这些政府投资的项目在重视经济效益和社会效益的同时，怎样合理、高效的利用好这些资金，就成了工程造价管理方面一个非常值得研究的问题。

张永军（西安建筑科技大学管理学院 陕西西安 710055）

1. 政府投资项目造价管理上存在的主要问题

1.1前期准备工作不足

项目的前期工作主要包括项目建议书、可行性研究、项目立项、地质勘察、初步设地质勘察、初步设计、投资估算编制等，做好项目的前期工作是控制工程造价的前提。然而少数部门偏重于形象工程，又好大喜功，往往会忽略了对项目方案进行严格的科学

论证，使得方案选择缺乏科学性、投资估算不够准确、造价控制的总目标模糊，以致使项目的技术先进性、经济合理性、实施可行性等各重要方面无法得到有力保障，这就造成了这些政府投资的非竞争项目的造价规模难以控制。

1.2决策阶段的造价控制容易被忽视

投资决策的正确性是工程造价合理性的前提，虽然投资决策阶段的费用仅占工程总投资的0.3%-0.5%，但是决策阶段可以控制工程造价大约30%-45%的费用。这些对项目技术指标、经济指标、工程造价及建成后的运营成本起着决定性的作用，因此决策阶段是造价控制的重点环节，所以本文主要研究该阶段的造价管理。

1.3施工过程中合同管理不力

目前我国承发包体制和监管机制还不够完善，承包商和投资者之间经常会出现纠纷。在工程施工中变更签证的管理是项目实施过程中造价控制的难点和重点，而政府工程尤为突出，很多施工单位就在这一环节上大做文章，利用低价中标，而后在施工过程中千方百计增加变更、签证，以获得超额利润。对承包商未能严格执行的合同，工作人员往往不能根据相关合同条款，对承包商进行反索赔，而对承包商提出的索赔又不认真分析其索赔方案是否合理，计算是否正确，依据是否齐全等需注意事项，不能有效地控制项目投资。

2. 决策阶段对政府投资项目造价管理的重要影响

投资决策是指选择和决定投资行动方案的整个过程，要对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济等方面的论证，对不同建设方案进行技术经济各方面的比较和判断，并

做出准确合理决定和选择的过程。而正确的投资行动来源于正确的项目投资决策，一般来说项目决策的正确与否，直接关系到项目建设的成败，同时也关系到项目造价的高低和投资经济效果的好坏。因此，作出正确的决策是合理的确定与控制造价的前提。

对于政府投资项目项目来说，投资决策的正确与否更是至关重要。主要表现在一下几个方面：

2.1项目决策的正确性是工程造价合理性的前提

项目决策正确，也就意味着对建设项目做出了科学的，准确的决断，优选出了最佳的投资方案，达到了合理配置资源，能够合理地估算出工程造价，并且在实施最优投资方案过程中，还能有效地控制工程造价。这样就能及时的社会的需要，使相关问题得到解决。项目决策失误时，主要体现在不该投资建设的项目开工建设了，或者项目建设的地点选择出现了错误，或者确定了不合理的投资方案等现象。诸如此类的决策失误，将会给政府和社会直接带来不必要的人力、物力及财力的浪费，甚至可能会造成不可弥补的损失。在这种情况下，后期进行的合理的工程造价的计价与管理控制已毫无意义了。因此，要达到工程造价的合理性，首先要保证项目决策的正确性，避免决策失误。

2.2项目决策的内容是决定工程造价的基础

工程造价的计价与控制管理贯穿于项目建设的整个寿命周期，决策阶段的各项技术经济指标的决策，对项目工程造价有着重大影响，特别是建设标准的确定、建设地点的选择、工艺的评选、设备选用等，这些直接关系到工程造价的高低。据有关数据的显示，项目建设各阶段中，投资决策阶段对工程造价的影响程度是最高的，达到了80一90%。由此可见，决策阶段是决定工程造价的基础阶段，其直接影响着建设项目其它各个阶段

工程造价的计价与控制是否科学、合理。在项目的建设过程当中，随着项目建设过程的进展，节约投资的可能性是而不断减少。决策阶段对造价的控制工作对顶目经济性的影响高达95%一100%。

2.3项目决策的深度影响投资估算的精确度，也影响工程造价的控制效果

众所周知，投资决策的过程，是一个由浅入深、不断深化的过程，按照其顺序可以分为若干个工作阶段，不同的阶段的决策，它们的深度不同，投资估算的准确度也就不同。在项目建议书阶段，这时是初步决策的阶段，投资估算的误差率一般在士30%以内；而在进行详细可行性研究阶段，也就是最终投资决策阶段，投资估算的误差率应在土20%以内。随着决策深度深入，投资估算的误差率也是越来越低的。另外，由于在项目建设各阶段中，也即是决策阶段、初步设计阶段、技术设计阶段和施工图设计阶段、工程招投标及承发包阶段、施工阶段，以及竣工验收阶段，在通过工程造价的确定与管理控制工作，相应地形成的投资估算、设计概算、施工图预算、承包合同价、结算价及竣工决算。这些工程造价之间存在着前者控制后者，后者补充前者这样的相互作用关系。

2.4政府投资项目决策阶段的管理控制环节

投资决策的主要管理控制环节如下：

1) 项目决策前的准备工作

要做好项目的投资预测，需要收集准备很多资料，如社会环境、地质情况、工程所在地的水电路状况、主要材料设备的价格、大宗材料采购地等等，对于要做经济评价的项目还要收集更多资料。造价人员要对大量资料的准确性、可靠性做认真分析，以保证

投资预测、经济分析的准确。

2) 认真做好可行性研究报告

可行性研究是对建设项目在技术、工程、经济等方面是否合理和可行进行全面系统的分析、论证，最后提出评价；前面这些工作形成的书面文字就是可行性研究报告。可行性研究报告是确定建设项目和编制设计文件的主要依据。因此，它的全面性、深度、投资估算的准确性，都对建设项目投资决策起着举足轻重的作用。我国明文规定，初步设计的总概算和可行性研究报告里的投资估算，两者出入不得大于10％，否则，就要对拟建项目重新决策。

3) 全面细致编制投资估算

投资估算是指在整个投资决策过程中，依据现有的资料和方法，对建设项目的投资数额进行的估计。这是项目决策的重要依据之一。在投资决策过程中，主要要对建设工程造价进行估算，在此基础上研究是否建设项目，因此投资估算要必须保证其准确性，如果误差太大，必将导致决策的失误。因此，对建设项目准确、全面地估算的工程造价，是项目可行性研究和整个建设项目投资决策阶段造价管理的重要任务。

4) 建立财务评价指标体系

财务评价是依据《建设项目经济评价方法和参数》规定，根据国家现行财税制度和价格体系，在财务效益誉费用估算以及编制财务辅助报表的基础上，编制财务报表计算财务分析指标，考察和分析项目的盈利能力，偿债能力和财务生存能力，据以判别项目的财务可行性。判别项目的财务可行性是项目可行性研究的核心内容，其评价结论是项

目取舍的重要决策依据，是投资决策，融资决策以及银行申贷的依据。

5) 科学选优

立项批准之后，需要在项目可行性研究的基础上，对拟建项目的多个解决方案进行全面、系统的技术经济论证、评价和优选。目前，我国这方面通常的做法是采用专家论证和招投标方式，尽量客观、准确、全面地汇集与项目执行有关的基本数据资料，然后聘请有经验的专家根据规定的条件对各种技术方案进行评价，分别从正反两个方面提出意见，为决策者提供选择及实施方案多方面的建议。

2.5决策阶段存在的问题及其对管理控制造价的影响

决策阶段最核心的工作是明确项目目标定义，即投资数额、质量标准、工期要求等。而在国内历年来的政府的重大工程中，盲目决策造成的投资浪费、效率损失简直是无法估量。尤其是现在全球都面临着能源危机的情况。目前在可行性研究阶段，一般由政府建设部门委托设计单位、勘察设计单位编制可行性研究报告和投资估算。但由于本阶段以经济分析和方案为主，工程量不明确，所以本阶段的投资估算，准确性较差，同时，由于有些政府部门位能让项目通过审查，盲目的降低投资估算，夸大经济效益，使不能上的项目开始了建设，使能带来效益的项目被束之高阁。所以一定严把投资决策的关口，只有加强项目决策的深度，采用科学的估算方法和可靠的数据资料，合理准确地计算投资估算，这样才能保证其紧后阶段的造价被控制在合理范围，从而避免了“三超”现象的发生。切记在决策过程中不能一味地追求降低标准，要明白一些标志性公共建筑，具有比建筑本身更深远的意义，如果为了节约一些开支而使其变得面目全非，就得不偿失了。