[青少年宫免费开放问题研究]杭州市青少年宫官网

　　 [摘要] 青少年宫免费开放是近年来伴随博物馆等免费开放的实行而产生的新问题。从国家政策层面,梳理了青少年宫免费开放问题的由来,提出了在免费开放方面,青少年宫与博物馆等相比的不同之处;对青少年宫目前实行免费开放的现状进行了分析,指出了青少年宫免费开放目前做法的特定性;在政策分析和现状调查的基础上,提出了推动青少年宫免费开放的主要措施。
　　[关键词] 青少年宫 免费开放 政策分析
　　
　　青少年宫是以青年宫、少年宫、青少年宫、青少年活动中心、儿童中心、青少年活动营地等为名称的,以青少年儿童为服务对象的各种校外活动场所的总称。青少年宫服务青少年校外活动的基本需求,是政府实施公共校外教育的主要场所。近年来,随着博物馆等公共文化设施的免费开放,政府开始提出青少年宫免费开放的问题。笔者从理论与实际结合的角度,对青少年宫免费开放问题进行分析,以期有利于加深我们对青少年宫免费开放问题的认识。
　　一、青少年宫免费开放政策的提出
　　青少年宫免费开放是伴随公共文化设施免费开放政策而产生的。近年来,党和国家出台了几个关于博物馆等公益性文化设施对未成年人实行免费开放的政策法规。其中,有的政策法规把青少年宫与博物馆、图书馆、纪念馆、文化馆等并列提出免费开放的要求。
　　中共中央、国务院2004年2月下发的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》,要求各类博物馆、纪念馆、展览馆等要“对中小学生集体参观一律实行免票”,青少年宫要“坚持把社会效益放在首位”。文化部、国家文物局2004年3月下发的《关于公共文化设施向未成年人等社会群体免费开放的通知》提出:从2004年5月1日起,全国文化、文物系统各级博物馆、纪念馆、美术馆要对未成年人集体参观实行免票;对学生个人参观可实行半票;家长携带未成年子女参观的,对未成年子女免票。文化部、教育部、共青团中央2004年9月制定的《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》指出,“加大公益性文化设施向未成年人免费开放力度”、“根据中央要求,享受国家财政支持的各级各类博物馆(院)、展览馆、美术馆、科技馆、纪念馆、烈士纪念建筑物、名人故居、公共图书馆、学校图书馆、文化馆(站)、文化宫(工人文化宫、工人俱乐部)、青少年宫、儿童活动中心等公益性文化设施,要向未成年人免费或优惠开放”。中共中央办公厅、国务院办公厅2006年1月下发的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》指出,青少年宫“是公益性事业单位。要始终坚持把社会效益放在首位,切实把公益性原则落到实处。”中宣部、财政部、文化部、国家文物局2008年1月下发的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》规定,全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地全部实行免费开放。中央政治局常委李长春在2010年6月《求是》杂志上发表的署名文章《正确认识和处理文化建设发展中的若干重大关系,努力探索中国特色社会主义文化发展道路》中明确提出,“要大力推动公共博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆、图书馆、青少年宫、科技馆、群众艺术馆以及基层文化活动中心向全社会免费开放,提高公益性文化单位服务群众的能力和水平。”
　　从关于公共文化设施免费开放政策的发展历程看,党和政府高度重视公益性文化事业的发展。党的十六大提出“要加强政府对文化公益事业扶持的力度,为人民群众提供良好的公共文化服务”,党的十七大进一步提出“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径”。青少年宫是面向青少年的校外活动场所,是青少年公益文化事业的重要组成部分。推动青少年宫免费开放,是提高政府公共校外教育服务水平的重要措施,是维护好、实现好青少年基本文化需求的实际行动。实行青少年宫免费开放政策,将进一步彰显青少年宫的公益形象,为广大青少年提供更多更好的校外教育服务,从机制上保证广大青少年能够便利地公平地享受到优质的校外教育服务。
　　但是,研究青少年宫免费开放时,我们必须看到,青少年宫与博物馆等相比,在性质、功能等基本方面具有特殊性。第一,教育功能的发展性。青少年宫开展校外活动、实施校外教育,是教育事业,基本功能是为青少年成长成才、全面发展提供校外教育服务,而博物馆、图书馆等是文化事业,基本功能是为社会公众提供文化休闲、娱乐服务,具有消费的特点。不能简单地把青少年宫同博物馆、纪念馆、图书馆等公益性文化机构相提并论。第二,教育对象的特定性。青少年宫是专门面向“青少年”这个特定的群体,从事的是青少年事务,不像博物馆、图书馆等的服务对象是不特定的社会公众,在年龄、层次和结构上比较复杂。第三,教育内容的综合性。青少年宫开展思想品德教育、科学技术知识普及教育、文化艺术教育、体育运动、游戏娱乐、劳动与社会实践活动等六个方面活动,实施综合性教育,而博物馆、纪念馆等的教育内容侧重某一方面,比较单一,如科技馆以科技产品为主,文化馆以文化作品为主,博物馆主要是文物展览等。第四,教育方式的互动性。青少年宫是校外活动场所,主要是开展各种活动,注重在活动中培养青少年的独立性、主动性和创造性品质,青少年可以根据自己的兴趣爱好自愿参加、自由选择某项活动。青少年宫教育是一种以青少年为中心、尊重青少年主体性的活动型教育。博物馆、图书馆、科技馆等,主要以静态的展品为基础,通过实物陈列展览展示,向青少年传播科学文化知识。从以上四个方面看,作为青少年专属的综合性校外教育机构,青少年宫的免费开放与博物馆、纪念馆等文化设施的免费开放不同,具有自身独特性。青少年宫在免费开放的实施中,应该根据自身的性质、功能,充分发挥活动性、教育性融为一体的优势,引导青少年形成正确的思想意识,习得必要的社会规范和社会化技能,发展个性爱好,培养综合素质。
　　二、目前青少年宫免费开放的主要做法
　　青少年宫目前存在形式多样的免费开放情况,但是,总体上是非常态的、零星的、局部的。全国只有几家青少年宫完全免费开放,而绝大多数是在有偿服务的同时,实行了特定的免费开放。
　　第一,特定时间免费开放。青少年宫在各种节日、重大活动开展时期、重大历史事件纪念日等有特殊意义的重要日子,集中开展丰富多彩的主题教育活动。比如,太原市少年宫为纪念长征胜利70周年开展“小红星”艺术团慰问演出活动、天津青少年宫活动中心在北京奥运会期间开展“迎奥运”主题公益活动等,都是免费的。在“六一”等节假日,青少年宫普遍向青少年免费举办各种活动。如沈阳儿童活动中心每逢“五一”、“六一”、“十一”等节假日期间,都开展“假日欢乐城”、实践大课堂等30多项趣味活动,全部免费为少年儿童开放。深圳市少年宫今年从年初三到年初七,举办包括电影演出、参观体验、游园猜谜等9项活动,全部免费参与。济南市青少年宫每周五对全市中小学生开放,可免费参观、体验该宫的各种课外活动。湖北荆州市青少年宫今年9月4日至11日开展免费体验周活动,跆拳道馆、乒乓球俱乐部、网球场、羽毛球馆、游泳池、篮球馆和各类培训班,面向全市青少年免费开放。宁德福鼎青少年宫今年1月30日至2月6日免费开放,义务为学生开展乒乓球活动、模拟情境语言实践活动、儿童影院、器乐表演、语言表演训练、舞蹈形体训练、美术技能体验、广场跆拳道、武术训练等项目。
　　第二,特定空间免费开放。有的青少年宫对于宫内部分设施尤,其是政府和社会资金支持的空间,实行免费开放。如上海青少年活动中心的禁毒展览馆免费向青少年开放,重庆市少年宫免费开放儿童演播厅,定期组织儿童话剧、晚会和少儿文艺汇演等免费演出,青岛胶南青少年活动中心免费开放棋类活动教室、计算机教室等。山东临沂青少年宫从去年开始实行网吧免费开放,未成年人只要持身份证和学生证等有效证件,便能免费上网。
　　第三,特定群体免费开放。不少青少年宫对特困家庭的未成年人实行完全免费。成都市青少年活动中心今年暑期举办城乡儿童成长夏令营活动,邀请400余名灾区儿童和农村留守儿童免费参加。山东济南市青少年宫今年为外来务工家庭、贫困家庭子女提供了300个公益免费课外培训名额,提供舞蹈、美术、书法、声乐、语言等方面的课外培训。山东青少年活动中心等建立“流动青少年宫”,为偏远农村的青少年提供免费的教育服务。
　　第四,特定活动免费开放。青少年宫对集体组织的普及性教育实践活动和文体活动实行免费。如北京青年宫联合有关单位举办的“百场电影进工地”活动,自2005年以来,先后在217个工地放映电影570场,惠及农民工45万人次。北京市少年宫合唱团开展的公演活动、讲故事比赛、阳光体育运动等,都是免费的。广东中山市青少年宫免费组织青少年参加全国少年儿童“红歌大家唱”活动,并开展青少年快乐成长儿童剧系列义演活动、环保宣传教育活动等公益活动。许多青少年宫都承担着上级主管部门和政府部门安排的活动,这些活动往往是免费向青少年开放的。
　　第五,完全免费开放。除以上四种特定性免费开放外,少数青少年宫实行了完全免费开放。如上海卢湾区青少年活动中心各种培训室、活动室、展览室以及各种设备设施都向青少年免费开放;辽宁鞍山市青少年活动中心以往只对农民工子女等实行免费开放,去年开始全面免费开放,全市学龄儿童可报名参加免费特长培训,同时成立了少儿艺术团由专业教师进行辅导组织排练,不收取任何费用。
　　目前,青少年宫的免费开放具有特定性,也就是说是在特定时间、特定空间、特定群体、特定活动开展的,是有条件的、非常态的免费开放。目前的青少年宫免费开放只是公益性的实践。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》指出,青少年宫等校外活动场所“要始终坚持把社会效益放在首位,切实把公益性原则落到实处”、“不得开展以赢利为目的的经营性创收”,从开放时间、面向群体、收费减免等几个方面,对青少年宫如何体现公益性作出了规定。以上几种免费开放的做法,是各地青少年宫围绕公益性的实现开展的公益性活动。
　　三、推动青少年宫免费开放的措施
　　青少年宫目前存在功能定位不清晰、行业标准不统一、管理体制不一致、经费保障不足等问题,严重制约了免费开放的实行。这些问题的存在,使得青少年宫的免费开放是有条件的、特定的。青少年宫免费开放具有校外教育的特殊性,这种特殊性使得青少年宫免费开放的进程较之博物馆等要复杂得多。推动青少年宫免费开放,需要采取以下措施。
　　1.出台青少年宫免费开放的政策
　　免费开放离不开政策支持,推动青少年宫免费开放,就必须制定有关支持性政策。对于博物馆、纪念馆等的免费开放,国家有关部门先后下发了《关于公共文化设施向未成年人等社会群体免费开放的通知》、《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》等政策,提出要与文化体制改革中公益类文化事业单位改革要求相结合,进一步加大博物馆经费保障力度;与构建公共财政体制相结合,进一步完善财政投入方式,激励博物馆提高服务能力和服务质量;与博物馆运行规律相结合,推进我国博物馆机制改革和管理创新。有鉴于此,推动青少年宫免费开放,国家就应该出台专门的政策文件。
　　青少年宫免费开放的政策,应包括以下基本内容:一是阐明免费开放的理论依据。从教育服务的性质看,青少年宫属于准公共产品,而准公共产品由政府提供经费在世界各国己屡见不鲜。青少年宫免费开放,不仅可以使某个青少年受益,也可以使其他人乃至全社会获益。青少年宫免费开放,会给更多的青少年提供了校外学习机会,使其发展个性爱好,提高综合素质。二是明确免费开放的基本思路。借鉴博物馆等免费开放的做法,青少年宫免费开放思路应该是由政府给予青少年宫财政支持、青少年宫为青少年提供免费服务。青少年无论是参加培训活动,还是参加群体活动、社团活动,都不需要交费,都由政府买单。政府根据青少年宫活动情况,包括参加人数、内容、成效等,提供经费支持。三是建立免费开放的保障机制。首先,是资金保障,各级政府将青少年宫免费开放相关经费纳入财政预算,切实予以保障;中央财政和地方财政共同承担、合理划分承担额,保障免费开放的资金投入。其次,是税收优惠,国家为青少年宫实行统一的税收优惠;赋予青少年宫接受公益捐赠的权利,鼓励社会力量对青少年宫进行捐赠,拓宽青少年宫经费来源渠道。
　　2.政府为青少年宫免费开放提供经费支持
　　青少年宫教育是有成本的,免费的核心在于政府付费。为推动博物馆、纪念馆免费开放,各级财政部门把博物馆、纪念馆免费开放相关经费纳入财政预算,中央财政还设立了专项资金,重点补助地方博物馆免费开放所需资金。国家2008年安排了12亿元免费开放的经费,2009年安排了20亿元,2010年也安排了20亿元。青少年宫如果免去青少年现在交的活动费用,必然要由政府给予补偿。目前,许多青少年宫缺乏经费保障,有的青少年宫场所运营资金严重不足,甚至连场所建设资金都要自己想办法。政府给予青少年宫的财政经费,分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三种。据共青团中央的调研,团属青少年宫中,全额拨款、差额拨款、自收自支的分别占总数的49.1%、35.8%和15.1%。团属青少年宫普遍没有开展活动的专项经费,只有通过开展部分收费活动项目弥补资金不足,补贴公益性活动。多数青少年宫在运营过程中未能充分享受相应的税收优惠政策,使得经费压力进一步增大。一些青少年宫不得不为经费考虑,开展各类经营性项目,弱化了青少年宫的公益性质,更谈不上免费开放。
　　针对青少年宫经费不足的现状,要研究建立免费开放经费保障的长效机制。一是要突出青少年宫的公益性质,加大财政投入力度。各级政府应重视青少年宫的建设和管理,将青少年宫纳入当地国民经济和社会发展规划,切实保障青少年宫经费所需。各级财政部门应将青少年宫免费开放相关经费纳入财政预算,切实予以保障。中央财政应设立青少年宫专项资金,重点补助中西部青少年宫免费开放所需资金,补助大型公益性活动。地方财政部门要承担相应职责,保障当地青少年宫免费开放的资金投入。要统筹使用中央和地方财政资金,落实配套设施建设和设备更新经费,落实增强接待能力、增设服务项目、改进服务手段所需资金,落实人员培训经费及增加业务时间和业务强度的必要补助,保证青少年宫正常、高效运转。二是要吸引社会力量,建立青少年宫多元化投入机制。参考国外青少年校外活动场所的有益做法,在加大财政经费保障力度的同时,要研究制定适当的税收政策,鼓励社会力量捐赠,拓宽青少年宫的经费来源渠道,更好地满足青少年宫免费开放的需要。
　　3.改革不适应青少年宫免费开放的体制机制
　　青少年宫存在多头管理、资源分散、体制不顺等问题。为了实行免费开放,需要切实改进体制机制:一是加强统筹管理。目前,青少年宫的上级主管部门分散,没有统一管理规范。各地青少年宫分属教育、共青团、妇联、文化等不同部门,各自分头向发改委、财政、税务、物价等部门提出建设项目、申请财政费用、提请税费减免、商定收费标准。各主管部门对青少年宫人员、财物、工作缺乏统一的管理和规范。主管部门大多依据自身的重视程度、目标定位、投入力量和经费情况等,对所属青少年宫实施管理,难以管理到位和给予必要的业务指导。由中央国家机关30多个部门组成的全国校外教育工作联席会议是非常设机构,没有行政管理职能,也没有建立起有效的工作机制,不能在统筹协调上发挥多大作用。从实际情况看,联席会议的工作着力点放在青少年宫的立项建设上,青少年宫建设的重点主要在教育系统。青少年宫多是各自为战,缺乏整合,造成人力和设施资源的浪费。管理体制的复杂,使得青少年宫在推行免费开放的政策上很难提出统一的要求,在免费开放步调协调上,需要很长的磨合过程。为此,要加强青少年宫管理的统筹,统一安排免费开放,并做好相关衔接工作。
　　二是制定青少年宫的行业标准。目前,在国家中长期教育发展规划等重大教育文件中,包括青少年宫在内的校外教育没有得到应有重视,似乎教育只有校内教育,忽视了广大的社会教育。为了推动青少年宫免费开放,国家要在重大教育文件中专门阐述青少年宫教育。要出台全国青少年宫工作条例,明确青少年宫的属性、定位、职能、责任主体等重大问题;制定青少年宫行业标准,建立考核评价体系,定期进行考核、评估,规范对青少年宫的管理。行业标准要由各主管部门联合制定,共同发布。
　　三是按照我国事业单位改革的要求,推动青少年宫加强内部人事制度和收入分配制度等改革,创新运行机制,优化资源配置,提高运行效率。要建立一套与免费开放相适应的新的激励约束机制,对向青少年提供优秀教育产品和服务水平高的青少年宫给予奖励,更好地调动青少年宫推进免费开放的积极性,促进其面向青少年提供数量更多、质量更高的社会教育服务。
　　
　　参考文献:
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