规范性文件备案审查工作的现状、问题与对策 规范性文件备案审查

　　规范性文件备案审查制度是规范行政行为的重要监督手段，是推进依法行政进程的重要保障。做好规范性文件审查备案工作对于维护社会主义法制统一，全面推进依法行政，建立法治政府具有十分重要的意义。国务院法制办先后在合肥、郑州和南昌三次专门召开了规范性文件备案工作座谈会，着力推进这项工作。相对其他县（市）级政府，我市规范性文件备案工作起步较早，2003年即建立了规范性文件备案制度。在各级政府的正确领导下，经过多年来不断地发展和完善，我市规范性文件备案审查工作取得了较好的成绩，
　　一、我市规范性文件备案审查工作开展情况
　　（一）规范性文件备案审查力量比较强
　　我市历来重视规范性文件备案审查，早在2003年之前就确定由市政府法制办为规范性文件专门备案审查机构，并在多年实践的基础上，于2003年制定发布《胶南市行政机关规范性文件制定与备案审查办法》（南政办发[2003]61号），正式确立规范性文件备案审查制度。2005年，为进一步加大规范性文件备案审查工作力度，市政府又重新制定发布了《胶南市行政机关规范性文件管理办法》，把部门规范性文件从事后备案变为事前审查，未经审查同意的，不得发布。
　　在建立和完善管理办法的同时，市政府注重加强规范性文件备案审查工作的领导、组织和队伍建设，在全市成立了规范性文件备案审查工作领导小组，由市长任组长，法制办主任为副组长，确定市政府法制办负责全市规范性文件管理工作；市政府每年为法制办核拨规范性文件备案审查专项经费，保障规范性文件备案审查工作顺利开展。
　　（二）规范性文件管理的工作制度比较完善
　　一是制定了规范性文件公开征求意见制度。目前我市不仅采取多种形式做好规范性文件公开工作，方便公众查询，接受公众监督。同时做到规范性文件均要通过公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等形式征求意见。广泛集中民智，充分反映民意，不断扩大规范性文件审查的公众参与度，提高了规范性文件审查的水平。
　　二是制定了规范性文件定期清理制度。我市不仅规定了规范性文件制定机关发布实施的规范性文件应当规定有效期（有效期自规范性文件施行之日起一般不超过五年），同时每年第三季度还对发布实施的规范性文件进行清理，防止出现文件内容不适应形势发展和公共管理需要。
　　三是制定了规范性文件备案审查通定期通报制度。为反映规范性文件备案情况，市政府法制办实施了规范性文件备案审查情况定期通报制度，每季度通报一次，并将规范性文件制定和备案审查情况列入岗位目标责任制考核，作为评先树优依据，既提高了规范性文件起草水平，又提高了规范性文件备案审查的主动性和积极性。
　　（三）规范性文件管理的运行机制比较完备
　　在制定制度的同时，我市法制办还制定了规范审查流程，确保备案审查效果。备案审查工作中，通过在市政府常务会议题审批表和规范性文件签发单上设定“法制办审查意见”栏，做到“有件必审”；通过制定备案审查人员责任追究制度，使备案审查工作绩效与干部任用提拔和奖金挂钩，做到“有审必严”；通过对不及时纠正审查中发现的错误的单位发出整改督察书，做到“有错必纠”；通过对个别有件不备的单位发出催报通知书，做到“有件必备”，保证了全市规范性文件的质量，维护了法制统一。
　　二、规范性文件备案审查工作中存在的问题
　　我市规范性文件备案审查工作虽然取得了一定成绩，但与先进单位相比，还有不少差距，在实际工作中还存在着一些问题：
　　（一）规范性文件备案审查不及时
　　有些镇政府、部门有件不备、报备不及时，为应付年底考核，突击报备等现象时有发生。造成出台的规范性文件不能及时得到上级政府的审查，文件质量难以保证。法制办在日常督查工作时发现各部门存在不少未报备的规范性文件，市法制办即发出了督办通知，要求相关部门及时报备。
　　（二）规范性文件的质量参差不齐
　　虽然部分单位做到了及时报备，但是在审查中发现不同程度的存在规范性文件违法设定了行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费的情况，个别文件还存在任意处分公民、法人和其他组织的合法权益的情形，部分文件质量不高。还有一些单位在上级法律法规或规范性文件出台后，只是为响应上级指导思想，没有经过认真调查研究、集体讨论，便草草出台本部门的规范性文件，这些规范性文件往往是提出口号，制定了目标，对于如何进行操作、具体的操作办法等实际问题则没有规定，缺乏可操作性。
　　（三）规范性文件审查标准不统一
　　一是对规范性文件的认识不统一，什么是规范性文件，国家没有统一的规定。国务院法制办在合肥会议的讲话中给了一个定义，但是这个概念还太宽泛，在实际操作中难以把握。对规范性文件界定不准，导致一些部门不能准确把握规范性文件的内涵和外延，有的把规范性文件当成了普通文件，造成规范性文件不能及时有效审查或报备；又有些部门为防止遗漏，将所有的红头文件当作规范性文件处理，增加了法制机构的工作负担，不利于工作质量的提高。
　　二是是否对对规范性文件协调性、适当性进行审查，审查的标准如何把握，没有统一标准。在进行协调性、适当性审查时，由于没有统一的标准，仅靠个人的工作经验和掌握的知识面把握审查的深度，随意性较大。标准不统一，也难以使审查人员站在全局的高度审查规范性文件。
　　（四）规范性文件备案审查组织机构还不健全
　　随着依法行政进程的推进，政府法制机构的任务日益繁重。首先我市政府法制机构虽然得到了加强，但工作人员配备少，还没有成立负责规范性文件备案审查的专门机构，目前审查机构还承担了市政府合同审查、行政及民事诉讼等工作，工作量大、面广，人员紧张，使得规范性文件备案审查工作业务难以全面深入开展。其次各镇（街道办事处）、市政府的工作部门法制机构力量也不强，部分单位没有成立专门负责法制工作的科室，个别单位的法制机构负责人没有法律专业知识，对规范性文件的备案审查工作多限于走形式，无法开展实质审查。
　　三、规范性文件备案审查工作中的对策和建议
　　针对上述问题，当前及今后一段时期需要重视做好以下工作：
　　（一）提高对规范性文件备案审查重要性的认识
　　规范性文件审查未能很好开展，一个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够。要改变这种状况，首先提高对规范性文件审查备案工作重要性的认识。一方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统一的迫切需要。另一方面，加强规范性文件审查是构建和谐社会、维护广大人民群众利益的必然要求。依法审核、制定和出台高质量的规范性文件不仅可以规范政府行政府行为，促进经济社会的发展。同时，对解决人民群众普遍关心的问题，维护和实现人民群众的根本利益，实现建设法制政府、构建和谐社会这一奋斗目标也起着重要的作用。
　　（二）统一规范性文件审查标准
　　我市在国务院法制办对规范性文件定义的基础上，进一步对规范性文件的定义进行了阐释，但是这个概念在实际操作中难以把握，为增强可操作性，市政府法制办拟对规范性文件的理解再进一步细化，从形式上、从发布机关权限上、内容上进一步探讨细化，增强指导。同时对适当性的审查也提出指导意见，要求全市统一对规范性文件的适当性进行审查。也建议上级政府在条件成熟时，对规范性文件的审查标准进行统一。根据上级政府统一的标准再结合本地实际情况制定的标准将更具有操作性。
　　（三）继续加强组织机构建设
　　首先加强市政府法制办组织领导建设，确定专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案审查工作，机构设置、人员配置、经费安排等要适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要；要配备责任心强、业务过硬的同志担任此项工作，进一步提高备案审查工作队伍的政治素质和业务水平，逐步实现队伍建设的专业化。
　　（四）完善考核机制，加大考核力度
　　一是落实备案审查工作责任制和过错追究制。凡制定的规范性文件未经法制机构审核把关造成不良后果的，严格依照过错责任追究制度追究有关人员的行政责任。凡不报送备案或不按时报送备案的，由政府法制办通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送或者造成严重后果的，给予通报，并责令限期改正。
　　作者简介：陈巧敏，女，中国海洋大学在职研究生。