【转型期地方政府信用问题研究】 转型升级问题研究

　　摘要：良好的信用是现代市场经济健康运行的基本保证，政府作为担负着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等重要职能的政治组织，政府信用在整个社会信用体系具有举足轻重的低位，是整个社会信用体系的核心和支柱。改革开放以来，我国政府的威信和公信力大大提高。转型意味着旧秩序的打破和新秩序的建立将同时并举，这是一个漫长的革故鼎新过程。在这一过程中由于政府政绩观的偏差，政府失信现象大量存在，其中最为突出的表现是地方政府的失信问题。本文将从政府信用建设的现状出发，分析产生这些现状的原因，最后找出解决地方政府信用问题的措施。
　　关键词：转型期;政府信用;对策
　　民无信则人不立，官无信则国不立。市场经济是信用经济，在构建社会主义市场经济经济体制的进程中，推进信用体系的建设尤为重要。信用体系的建设既包括个人、企事业单位，也包括各级国家权力机关，一定意义上可以说，国家权力机关的信用建设是整个信用体系建设的根本。我国转型期的政府失信现象严重，政府信用的缺失不仅会严重破坏正常的经济和社会秩序，危害改革发展稳定的大局，而且还会引发人们对社会、对政府、对法律和道德的信任危机。因此，对地方政府信用问题进行研究就显得尤为必要和重要。
　　一
　　当代意义上的社会转型，是指由传统农业社会向工业社会，由自然经济、计划经济向现代市场经济的转变或过渡。这种转变或过渡，有的国家是通过政府组织自上而下地发动改革来自觉进行的；有的则是通过社会先进力量采取革命的方式来推动。在改革形式上，有的采取渐进形式，例如我国体制改革就是在党和政府的领导下有步骤、分阶段进行的；有的则采取激进形式，例如俄罗斯的“休克疗法”。正如同大自然的演变既有板块漂移式的渐变，又有造山运动式的突变一样，各种社会系统的变革也是依其各自条件的不同而呈现多种不同模式或形式。
　　政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率，是市场经济条件下责任政府的重要标识。政府信用的思想来源于近代西方出现的社会契约理论。按照这一理论的观点，公众与政府间的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托即代理关系。公众是行政委托人，政府是行政代理人。在委托一代理关系已经发生或已经存在的情况下，政府信用就成为决定这种委托一代理关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任，就会威胁到委托一代理关系的存续。
　　改革开放以来，我国已在逐步恢复社会信用，但适应社会主义市场经济发展的新型信任机制和道德观还没有完全建立。其中最为突出的是政府信用缺失现象，尤其是地方政府的失信问题十分严重，成为导致中国社会转型期的社会总体信任水平严重滑坡的重要因素。目前来看，地方政府信用问题主要表现在以下两大方面：
　　1.地方政府对中央政府的失信。虚假政绩，一些地方政府为了追求政绩和经济利益，往往有意拔高反映其政绩的指标数据，甚至直接篡改基层上报的统计数据。隐瞒过失，一些地方政府为了自身的利益，采取各种手段“文过饰非”，极力对上级、对中央政府掩饰其工作中应负的责任，最典型的有2003年的政府官员瞒报“非典”事件、近年来频繁发生的政府隐瞒矿难事故。
　　2.地方政府对本地公众的失信。政府政策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，表现在政策随着“一把手”的变化而变化，随意更改行政决定，比如有些政府部门为了招商引资，出台很多优惠政策和良好的承诺，到了外商来投资后，因条件的改变不能认真兑现。政府行为失信，主要表现为不该做的乱做，如强行征地、非法使用财政资金，该做的不做，当前最突出的表现是地方政府社会管理薄弱和公共服务滞后，在维护社会治安、保障安全生产、维护社会公平、处理突发事件和防范风险等方面不到位。政府行为缺乏公开性，透明度低，现代国家公民的一项基本权利就是知情权，而我国地方政府在信息公开、公共知情权的履行、公众参与权等方面缺乏一套健全的保障机制，如政府信息渠道的不畅通，导致政府与人民之间不沟通，暗箱操作的情况时有发生。行政效率低，官僚主义严重，我国地方政府中长期存在行政效率不高的现象，主要表现为推诿扯皮、人浮于事、文山会海、铺张浪费、手续繁琐等，政府部门门难进、脸难看、事难办，公共办事关卡多、程序多、效率低。部分官员权力异化，寻租与腐败现象突出，转型期地方政府官员利用法律和制度存在的漏洞，千方百计地谋取各种所谓的黑色和灰色收入，从吃、拿、卡、要到索受贿赂，一些地方政府领导干部不仅利用手中的权力进行寻租和腐败，而且还动用各种手段和关系向公众和上级隐瞒。
　　二
　　造成政府信用缺乏的原因是十分复杂的，既有其深刻的历史根源，也是由当前社会转型时期特定的社会环境造成的，既受人们的思想观念、利益关系的影响，也与现行制度机制有着直接联系。
　　1.历史因素
　　我国封建专制统治历史漫长，受“人治”社会的制约，与发达的国家相比，我国的信用关系还没有充分发育。在高度集中的计划经济时期，经济主体的往来主要由政府这只“有形之手”调节，无所谓信用问题。改革开放以来，我国经济体制开始向市场经济体制转变，市场逐步成为调节社会经济运行的主要手段，与现代市场经济相适应的信用制度的建设明显滞后于改革的进程，由此出现信用约束的真空，致使信用问题凸现出来，政府信用没有在社会经济活动发挥应有的作用。
　　2.体制因素
　　首先我国实行的是中央集权体制下的层级政府制，即地方官员的选任及其升迁均由上级任命而非由本地民众选举产生。这就意味着决定地方官员政治生命的关键是上级而不是公众，因此，其行为首先考虑的是对上级负责而非对本地民众负 责包括守信。二是财政分权制是进一步强化地方政府失信于民的推手，为进一步调动地方政府搞活发展经济的积极性，我国于1980年、1985年、1988年和1994年进行了四次财政分权改革。前三次是对地方政府放权让利，财政包干；最后一次是分税制改革，分税制改革直接导致财权上移事权下移，后果是地 方财政收入逐年下降，而公共支出项目却逐年增加。为应对这种窘况，地方政府往往利用其强势地位，采取各种损害公众利益的行为来创收，各种失信于民的行为也由此产生。
　　3.人的因素
　　按公共选择理论的观点，政府官员是理性的自利者，也追求个人利益的最大化。出于“经济人”的本性，政府官员的获利通过“创租”和“抽租”的方式实现。“创租”就是创设人为的稀缺性而诱使私人或企业向他们“进贡”；“抽租”就是故意提出某项会使私人或企业利益受损的政策作为威胁而迫使他们割让一部分既得利益给予政府官员。官员创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，政府信用大为降低乃至沦为政府失败。
　　4.法制因素
　　目前，在我国的法律制度中，没有一部完整、系统的规范政府信用的专门法律，虽然《民法通则》是涉及信用最多的一部法律，但其内容很有限，导致目前的法律缺失。在约束行政行为上，地方政府缺乏行之有效的实施细则，缺乏法律保障，导致社会监督氛围弱化，造成了基层国家公务员法治意识淡薄。人们还是习惯于以部门文件来约束和监督权力运行，对官员的处罚经常是以行政处罚、纪律处分代替法律制裁。这种法律制度上的缺失，导致行政主体的失信行为难以受到有效制约，从而使政府在群众的公信度大打折扣。
　　三
　　古人云：“子之德风，小人之德草，草上之风必偃”，意思说政府官员的道德品质如风，百姓的道德品质似草，草只会随风摆动。政府的信用是以杆标尺和榜样，如果整个社会信用建设是一座大厦，政府官员的信用建设就是这座大厦的基石，因此，找到我国地方政府信用缺失的解决路径就尤为重要。
　　1.深化行政体制改革，完善行政决策机制
　　政府的行政体制改革最主要的内容之一是转变政府职能，随着经济体制改革的深化，过去那种大包大揽的全能政府局面已大大改观。但是受制于各种社会因素，政府还握有相当大的权力，尤其是大量的审批权。权力过大，不仅使政府自觉不自觉地插手本不属于自己管辖范围的事情，从而导致政府工作人员滥用权力，结果必然导致政府陷入诚信危机。因此，加快政府职能转变既是当前我国政府改革的重要内容，也是大力提升政府信用的客观要求。推进政府职能转变，关键要实现从管理型政府向服务型政府转变，从全能政府向有限政府转变，从权力政府向责任政府转变，把应由企业、社会、中介组织承担的职能坚决放下去或转移出去，把应由政府履行的经济调节、社会管理和公共服务的职能切实承担起来，逐步建立起职责明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和工作机制，只有这样政府才能以充足的精力、财力来处理好属于自己的公共事务，从而减少不必要的信用负担。
　　只有完善行政决策机制，才能够推进地方政府决策科学化民主化规范化。决策贯穿于政府管理活动的始终，政府作为人民群众的代言人和公共权力的执行机构，必须理性决策、集体决策、民主决策、科学决策，明确决策责任。如果决策出现问题，那么政府的一切行为都是枉然。减少决策失误，保证决策的合理性，增民民众对政府决策行为的信心，必须建立科学的决策机制。
　　2.建立科学的官员考评体系和官员考评机制
　　考评体系是引导官员做什么的指挥棒，考什么直接决定官员做什么，所以要破解地方政府诚信这一难题，必须从建立和完善对官员考核体系入手。所谓科学的官员考评体系就是在科学发展观指导下用全面的观点、发展的观点去具体设计不同类别（领导职务与非领导职务 ）、不同职级（如市长、县长、乡长等）、不同性质（如工商、税务、计量、卫生、公安等 ）的官员。考核评价标准和内容笔者认为不论何类何职质的官员对其的考核内容均应包括两大类：考德。德才兼 备是我党长期坚持的选拔任用干部的核心价值理念和基本标准。政绩。如前所述 目前对地方官员政绩考评主要看GDP，而作为这种考评的一个负面效应就是政府失信。因此，必须以科学发展观引领，建立科学的政绩考评体系。
　　3.提高官员道德水平和工作能力，建设一支高素质的公务员队伍
　　加强公务员队伍的思想作风建设。一是要强化信用意识。要在党政干部中普及信用常识，树立起遵守信用的职业道德和社会公德，最关键的还是要用服务意识取代特权意识，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为一切工作的根本出发点和落脚点。二是要改进工作作风。工作作风是政府公信力的重要标尺，没有一个良好的作风，就不可以得到群众的信任。必须以“基层满意、企业满意、群众满意”为标准，认真查找、深刻剖析、着力解决机关党员干部在思想观念、工作作风和机关行政体制机制等方面存在的突出问题为重点，使各级党组织和广大党员干部在解放思想上实现新飞跃，在转变作风上取得新进展，在服务发展上做出新贡献，在各项工作上见到新成效。三是要提高行政效能。建立完善各项服务制度，改进服务方式，创新服务手段，提高服务质量，不断提高行政效能，创造一流的服务水平。四是搞好廉政建设。廉政是政府信用建设的核心，也是政府信用最底限的要求。要推进廉政建设必须建立教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系，不断改进和完善政务公开制度，逐步建立健全一套公开、透明的行政权力运行机制。
　　加强公务员队伍的能力建设。目前，学界对政府信用内涵的理解上，有“政府能力说”，认为政府信用“就是政府在从事管理国家事务的活动中与广大社会公众之间建立起来的诚实守信为基础的践约能力”。把这种能力分解到作为个体的公务员身上，至少要从以下几个方面着力提高。一是依法行政能力。要加强法律知识学习，增强法律素养，准确理解和掌握法律法规，认真履行法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序管理经济社会事务和其他行政事务。二是公共服务能力。增强行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，努力提高宣传教育群众、组织引领群众的本领。三是学习创新能力。全面推进学习型机关建设，使广大公务员从理论和实践两方面不断积累知识和经验。同时要努力培养创新思维方式，善于研究新情况、解决新问题，创造性地开展工作。四是处理复杂矛盾能力。正确认识和处理新形势下的各种社会矛盾，及时发现带有倾向性、潜在性的问题，及早制定可行性预案，力争把问题解决在基层和萌芽状态。
　　4.完善政府信用建设的立法和执法内容，推进依法行政
　　依法治国的前提是有法可依，在政府信用建设方面有关法律文件和制度仍需完善，相关法律制度没有出台。这些会给政府信用建设工作的开展带来不利，相关部门必须尽快出台有关法律和政策，使政府信用建设能有法可依。
　　哈耶克认为:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”“行政权的行使,应受法律的限制；行政机关的组织及作为,都应该以宪法或法律为依据,不得任意扩张组织,或擅断越权。这就是‘依法行政’。”地方政府特别是市级以下政府在我们国家政权体系里处于第一线，能否坚持依法行政直接关系到人民群众各种具体利益，也直接影响到群众对政府的信任程度。因此，在依法行政的具体实践中，应做好以下几点：（1）进一步转变政府执政理念。长期以来，传统的政府管理工作不是依靠法律而是政策。政策与法律比较，具有灵活性、变通性、高效性的特点，但它又存在缺乏规范性、统一性、稳定性等不足。只有依法管理、依法办事的政府，才能在民众中真正树立起威信，并推动整个社会信用的完善与发展依法行政与效率行政的关系，切实把依法和高效有机统一在行政行为中。（2）规范行政执法行为。行政执法是依法行政的关键，重点是坚持严格执法、文明执法、公正执法，杜绝随意执法、多头执法、重复执法行为。（3）加强政府法制建设。对与社会信用体系建设不相适应的有关法规、规章和政策措施要及时进行清理、修改、废止，杜绝朝令夕改、一届政府一朝政策的现象。完善行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制和行政复议等行政执法活动的案卷。严格执行行政赔偿和补偿制度，按照《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》有关规定，建立行政赔偿和补偿专项资金。实行对行政机关工作人员个人追偿制度，依法制定追偿条件和追偿标。
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