耕地产权【中国耕地产权保护问题研究】

　　摘要：目前，我国耕地流失形势严峻，在导致我国耕地资源流失的众多原因中，农村土地产权制度残缺是最根本的原因。“产权残缺”在很大程度上制约了耕地产权保护政策目标的实现。我国农村土地产权制度改革的重点不是改变所有制，而是完善两权分离机制，建立健全土地有偿使用和合理流动的机制，在实践中不断改革和完善现行的农村土地产权制度，从而建立起完善的耕地产权保护机制。
　　关键词：农地产权；耕地资源；耕地保护
　　中图分类号：F301.1　文献标识码：A　文章编号：1005－2674(2012)05－049－04
　　耕地资源是人们赖以生存和发展的最根本物质基础。近年来，我国耕地资源呈现出总量和人均占有使用量普遍下降的趋势。同时，耕地资源地域分布不平衡，耕地质量总体不高，后备耕地资源有限等问题，在一定程度上制约了我国粮食综合生产能力的提高。耕地安全，尤其是耕地产权保护是确保粮食安全的前提和基础，我国农村土地“产权残缺”在很大程度上制约了耕地产权保护政策目标的实现。因此，分析耕地流失的原因，从根本上建立起完善的耕地产权保护机制势在必行。
　　一、我国耕地流失的直接影响因素
　　近年来，由于建设占用、灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整等原因造成了我国耕地的大面积流失(详见表1)。2001年，我国年内减少耕地面积合计为89.33万公顷，2003年增加到288.10万公顷。2004年开始，年内减少耕地面积有所下降，但下降的幅度并不大，直到2008年，我国年内减少耕地的面积下降为24.89万公顷。
　　1.自然灾害对耕地流失的影响。因自然灾害受毁的耕地面积在2004年达到最大值6.33万公顷，自2005年起，开始下降，在2007年下降到1.79万公顷，2008年较2007年有所增加，增长到2.48万公顷。但由于近年我国自然灾害频繁发生与农业保险发展相对滞后现实矛盾的存在，导致了因灾毁减少的耕地面积占我国耕地资源的流失总面积的比例呈逐年上升的趋势，由2001年的3.42％上升到2008年的9.96％，上升了近七个百分点。
　　2.生态退耕对耕地流失的影响。在2002年，我国全面启动生态退耕工程，此后三年的生态退耕是引起我国耕地流失的主要原因。生态退耕面积在2003年达到历史最高值223.7309万公顷，占年内减少耕地总面积的77.66％。随着我国对生态退耕的逐步完成，耕地减少的速度放缓，生态退耕从2003年的223.73万公顷下降至2008年的0.76万公顷，占年内减少耕地面积的比例也由2003年的77.66％下降到2008年的3.05％。
　　3.建设占地对耕地流失的影响。改革开放以后，我国城市的迅速扩展占用了大量耕地。建设占用耕地主要包括：房地产开发和开发区建设乱占滥用耕地、采矿中挖损、破坏和压占大量耕地、乡镇企业建设占地等。建设占用耕地的面积一直居高不下。2001年建设占用耕地的面积为16.37万公顷，到2004年增加到29.28万公顷。2005年以后建设占用耕地的面积较2004年有所下降,2008年下降到19.16万公顷，但建设占用耕地占年内减少的耕地面积的比例却仍然在逐年上升，由2001年18.32％上升为2008年的76.98％。
　　4.农业结构调整对耕地流失的直接影响。农业结构的调整也在一定程度上引起了我国耕地资源的流失。2001～2006年我国由于农业结构调整造成耕地面积减少的比重较高，占年内减少耕地面积的比例也呈逐年上升的趋势。2001年，因农业结构调整减少的耕地面积为10.83万公顷，占年内减少耕地面积的12.13％，到2006年因其减少的耕地面积增加到39.28万公顷，占年内减少耕地面积的比例上升至38.26％。2007年开始，由于农业结构调整减少的耕地面积开始下降，到2008年下降到2.49％，占年内减少耕地面积的比例下降到10％。
　　综上所述，生态退耕和农业结构调整对我国耕地流失的影响程度在逐年降低，相反，自然灾害和建设占地却逐渐成为引起我国耕地显性流失的主要影响因素。
　　二、耕地流失的根本原因
　　现行农地产权制度的残缺，是导致我国耕地流失的根本原因。我国现行的农地产权制度建立于1980年代初期，其主要缺陷是农地所有权主体不明，耕地保护缺乏真正的实施主体。结果造成我国农地产权制度政策规定上的“一权多主”和事实上“产权无主”的尴尬局面。
　　1.集体土地所有权主体不明使耕地产权保护缺乏真正的实施主体。我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”从立法上看，我国农民集体所有的土地存在三类主体，即：村农民集体所有、村民小组集体所有和乡(镇)农民集体所有。从表面上看，现行立法似乎已经确定了农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡(镇)农民集体事实上是不存在的，因而，法律规定的乡(镇)农民集体所有，实际上是无人所有。其次，村民小组在实行家庭联产承包责任制后就已基本解散，不再具有实际的经营管理权，而且它不是一级集体组织，因而村民小组也不能承担集体土地所有权的主体资格，实际操作过程中由村委会替代村民小组承担主体资格。由于村委会与村民大会和村民代表均是集体组织的内设机构，而不是集体组织本身，因而，集体土地应归集体组织所有，而不应归该组织的内部机构——村委会所有。再者，尽管在现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》中都规定了农村土地归集体所有，但对于农村集体土地所有权的主体资格究竟属于谁，立法和实践中仍不明确。
　　立法对集体土地所有权主体的界定不清，严重影响着耕地保护工作的进行。由于目前我国农村集体土地由不同的集体组织所有，又对集体土地所有者缺乏强有力的约束，因此，每个拥有土地所有权的集体组织都在不同的程度上存在追求实现土地产出率和经济效益最大化的冲动。在实际的农业生产中，把土地用作农业生产，特别是用作种植粮食作物，经济比较效益是最低的。因而，拥有土地所有权的地方政府，为追求经济利益，可以任意地以各种名义行使其拥有的所有权进行“圈地”增收。各级集体土地所有者都追求自身的利益，很难真正成为保护耕地的实施主体。