中办发201316号文件_恩施州贯彻落实中办发25号文件精
(2014年4月10日)
中央出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）,紧紧围绕贯彻落实“十八大”提出的“到2020年全面建成小康社会”的宏伟目标,紧密结合新的中央领导集体对扶贫攻坚工作的新要求,紧贴当前农村扶贫攻坚工作的目标任务和工作实际,提出了扶贫开发创新“六项机制”,解决“十大突出问题”的新举措,进一步完善和升华了新《纲要》精神的政策内涵,改革创新力度大、解决问题针对性强,为当前和今后一个时期开展农村扶贫开发工作指明了方向.自25号文件出台以来,我州认真学习贯彻、积极探索实施、狠抓意见落实,现将有关情况汇报如下.
一、中办发〔2013〕25号文件贯彻落实情况
（一）领导高度重视,狠抓贯彻落实.中办发〔2013〕25号文件出台后,州委、州政府高度重视,先后多次就学习贯彻文件精神作出安排部署.州委书记王海涛春节期间深入学习25号文件后,以亲笔信的形式提出要“把扶贫开发责任扛上肩头、把贫困识别落实到户头人头、把改革创新机制抓在手头、把贫困群众的冷暖放在心头”的总体要求；组织带领常委一班人和有关部门深入偏远贫困村调查走访；在“全州党的群众路线教育实践活动启动会”、“全州经济工作会”、“全州农业农村工作会”、“创业就业工作会”等大会上宣讲25号文件精；亲自撰写《向贫困宣战》、《决不让贫困代代相传》、《精准扶贫》等评论文章,以媒体引导等形式激发扶贫热情、凝聚攻坚共识.春节前后,州政府领导先后4次亲临我办,召开部门专题协调会,部署贯彻落实25号文件精神有关工作.4月9日上午,州委常委、副州长马尚云在州委党校,对各级党政领导干部就贯彻落实25号文件精神进行专题辅导.对在州委、州政府领导的高度重视下,全州各级各部门纷纷将贯彻意见精神、转变思想观念、创新体制机制等纳入理论学习的重要内容,纳入了年度工作的重要内容,纳入了群众路线教育实践活动的重要内容.
（二）瞄准特困对象,探索精准扶贫.按照中办发〔2013〕25号文件提出的“建立精准扶贫工作机制,瞄准贫困对象,扶真贫、真扶贫”的总要求,为推动精准扶贫工作机制创新实践迅速有效实施,探索扶贫开发与社会保障的有效衔接,我州在深入组织开展调研和政策论证的基础上,按照“分类指导、精准扶贫,梯次推进、特困先行”的工作思路和“瞄准特困对象,实行兜底保障,开展精准扶贫,同步建成小康”的工作目标,瞄准农村贫困家庭重度残疾人员、重大疾病患人员、年老体弱全家无劳动力无收入来源生活特别困难人员三类重点特殊困难对象,率先开展精准扶贫工作.通过整合民政救助资金、残疾人救助资金以及县市本级财政资金项目,优先启动129.9万贫困人口中约12.34万特殊困难对象的精准扶贫工作,建立与生活困难保障“兜底线”逐步相适应的帮扶机制,针对全州特殊困难对象量身定制帮扶办法,集中力量优先解决他们的生活困难问题,研究明确了10项具体帮扶措施.例如:提高农村特殊困难对象最低生活保障标准.农村特殊困难对象识别认定后,对属于1类低保对象的,在原平均138元/月/人的低保补助基础上,每月增加62元特殊困难补助,提高到200元/月/人；剩余的2类低保对象,在原平均88元/月/人的低保补助基础上,每月增加22元特殊困难补助,提高到110元/月/人.加大医疗保障力度.以县市为单位,建立特殊困难对象大病救助专项资金,对患重大疾病的特殊困难对象,在新农合及大病保险报销后,通过大病救助资金补助,使其合规医疗费用综合补助比例达到90%.加大教育扶持力度.对农村特殊困难对象家庭义务教育阶段学生实行“两免一补”；高中阶段学生发放国家助学金；中职学生免学费；“恩施州资助贫困家庭学生专项资金”（600万元）优先用于资助特殊困难对象家庭学生.在全州中小学建立贫困学生辍学监测跟踪机制,对辍学的贫困学生家庭开展多种形式的帮扶工作,确保全州没有一个学生因贫辍学.四是加大结对帮扶力度.出台结对帮扶政策.全州计划组织4万名各级干部,结合群众路线教育实践活动、“双联”（联村联户）行动、“三万”活动,优先结对帮扶特殊困难对象家庭,做到特殊困难对象家庭帮扶全覆盖.目前,我办已经拟定《恩施州瞄准特殊困难对象实施精准扶贫实施方案》及其《识别认定细则》,并在政府常务会议、州委常委会议上讨论通过,现正在恩施市龙凤镇、建始县三里乡开展试点,即将全面组织实施.
（三）统筹优势资源,开展创新试点.按照“中央统筹、省负总责、市州指导、县级负责”的工作机制和扩大“县级权限、促进事权与管理责任相适应”的要求,以龙凤镇正在开展的综合扶贫改革为试点,着力在推进管理机制创新、专项扶贫项目资金统筹使用创新、瞄准贫困人口精准搬迁扶贫政策创新、产业扶贫利益共享机制创新和扶贫开发投融资体制机制创新等方面,开展了一系列的调查摸底、调研论证和试点实践工作.目前,按照市场规律要求,引入城投公司等市场主体参与公共设施建设,发挥财政资金的引导和杠杆作用,开展投融资体制机制创新实践,参与农村综合扶贫开发,建立产业扶贫的利益链接机制.引入社会资本和市场主体参与扶贫搬迁,创新扶贫搬迁模式,实现分类指导、精准扶贫的部分方案和政策措施已经进入实质性论证和实施阶段.当前,《恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点贫困人口建档立卡工作实施方案》正在试点应用,群众反响良好.
二、2014年工作打算
2014年是全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,推进扶贫开发体制机制创新的关键之年.习近平总书记关于扶贫开发工作的一系列重要指示为我们开展新阶段扶贫攻坚指明了方向,我们将紧紧围绕贯彻落实中办发25号文件和今年1月16日李克强总理就龙凤综合扶贫改革试点作出的“着力在综合扶贫体制方面破题,形成可资推广的经验”重要批示要求,结合梁慧玲副省长3月12日调研恩施的重要指示,下大决心、定硬措施,围绕体制机制创新,重点做好以下几个方面工作:
（一）围绕贯彻25号文件精神,深入推进“六项”改革.一是改进县（市）考核机制.完善考核评价办法,把贫困人口生活水平提高、贫困人口数量减少、扶贫工作精准度高作为主要指标,建立完善扶贫成效考核与干部提拔使用相挂钩的联动机制,促使扶贫成效考核“指挥棒”的作用得到更好发挥.二是建立精准扶贫工作机制.根据国家和省制定的扶贫对象识别办法及方案,扎实做好2014年度扶贫对象识别和建档立卡工作,动态更新恩施州新阶段贫困人口动态管理信息平台.三是健全干部驻村帮扶机制.在现有“1321”驻村帮扶机制基础上,统筹整合州、县（市）两级帮扶资源,围绕当年启动的整村推进的重点贫困村和老区村统一制定帮扶方案,选派驻村工作队,确保每个整村推进村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人.四是改革财政专项扶贫资金管理机制.加大扶贫资金使用监管力度,增强资金使用的针对性和实效性,确保项目资金到村到户到扶贫对象.建立完善扶贫资金项目评估竞争机制和绩效跟踪评价机制.探索建立扶贫资源统筹整合机制.五是完善金融服务机制.充分发挥政策性金融的导向作用,重点支持涉农企业、农村专业合作组织及贫困村主导产业发展.引导和鼓励商业性金融机构瞄准贫困地区扩点扩面,创新金融产品和服务,拓宽融资渠道,支持县域基础设施建设和主导产业发展.规范发展农村村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织,创新贫困村资金互助社管理与使用方式,降低贷款门槛,较好解决贫困户发展生产筹资难问题.六是创新社会参与机制.鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发,适时成立恩施州扶贫开发协会和扶贫基金会,为社会力量创造帮扶平台和信息交流共享平台,形成有效协调协助和监管机制.
（二）以精准扶贫为核心,创新分类指导机制.经初步测算,全州除10多万已经准备开始实施精准扶贫的特殊困难对象以外,还有近20万属于有一定发展能力,但贫困程度极深的低保贫困对象；90多万属于发展基础相对较好的一般贫困对象.针对这些贫困对象的不同类型,我们计划在扎实做好当前建档立卡工作的基础上,逐户找准发展思路,制定差别化的帮扶措施,集中各方面力量予以综合扶持.针对贫困群众的脱贫致富难题,近期,我们正在拟定《全州综合扶贫改革推进意见》,将从产业扶贫、新型城镇化建设、基础设施建设、公共服务均等化、基层组织建设等方面进一步提出新要求、出台新办法,通过综合扶贫,做好扶贫措施与贫困识别结果的有效衔接,力争在小康路上不让一个贫困群众掉队.同时,我们还计划在国家和省建档立卡方案的基础上,研究建立《恩施州贫困村识别分类标准》；在龙凤镇试点基础上,继续完善《恩施州贫困户识别分类标准》.
（三）突出产业化、城镇化建设,加大产业扶贫和扶贫搬迁实施力度.一是加大产业扶贫力度.牢固树立绿色发展、循环发展、低碳发展、永续发展的理念,依托优势资源开发,遵循市场规律,在贫困村全面发展各类产业.着眼州、县（市）特色产业发展规划,以整村推进重点贫困村为平台,推行“一村一品、一乡一业”和跨村、跨乡、跨县等跨区域产业连片开发.二是加大扶贫搬迁力度.把扶贫搬迁、移民建镇作为推动我州城镇化、产业化“双轮驱动”和从根本上解决贫困地区发展难题的重要举措,努力在全州逐步形成“县城—中心乡镇—中心村—居民安置点”的扶贫搬迁网格化管理区域结构布局.三是积极吸引社会力量参与产业化扶贫.充分发挥贷款贴息等专项扶贫政策的导向功能,积极引导农业龙头企业、农村专业合作组织、种养大户等市场主体投身贫困村产业发展,牵引带动贫困群众脱贫致富.
三、关于建档立卡工作的几点建议和请求
（一）建档立卡对象的界定过于模糊,不利于基层操作.省《方案》“工作目标”中提出“建档立卡,是对扶贫对象建立电子信息档案,并向贫困户发放《扶贫手册》”.而《纲要》中对扶贫对象的定义是“在扶贫标准以下具备劳动动力的农村人口为扶贫工作的主要对象”,这是否意味着这次我省建档立卡工作只针对有劳动力的贫困户,全家丧失劳动能力的低保户、五保户不纳入本次建档立卡范畴,建议在《方案》中进一步明确.
（二）贫困识别标准的界定过于笼统,不利于精准识别.《方案》中的标准只有“以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准”一句话.缺乏硬性规定,人均纯收入又很难测算核实,基层操作起来缺乏界限,识别过程中很容易就受“优亲厚友”等人为因素影响.虽然在“做法”中要求“贫困户识别要以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别”,可以一定程度减少人为因素影响,但是很多贫困户往往居住偏远、信息闭塞、敦厚老实、缺少话语权,如果初选名单没有将其纳入的话,民主评议、公示公告等环节也容易就将其遗忘,不利于识别结果的精准,难以做到“识真贫、定真贫”.
（三）贫困面广、资源有限,结对帮扶、制定规划相对容易,但落实难度极大.《方案》“工作步骤”的第四步、第五步结对帮扶和制定规划未明确是否覆盖所有建档立卡贫困户,如果要求全覆盖的话,仅靠现有的物力、人力、财力资源,结对帮扶只能是徒有其名,制定规划也仅是纸上谈兵,很难落到实处.建议只在当年启动的整村推进重点贫困村中予以实施.
（四）请求适当增加我州贫困村比例规模.国家建档立卡方案中明确提出“西部12省（区、市）贫困村识别规模原则上控制在30%左右”.而我州作为全省唯一享受西部政策的连片特困地区,省定比例仅为25%,与国家方案的初衷不太相符.另外,按照“一高一低一无”的标准,我们初步测算,全州约有875个村符合这一标准.特请求省办充分考虑我州实际,适当增加我州贫困村的比例规模.