领导干部非传统履职风险的类型、构成原因及应对方略:领导干部履职报告

　　摘 要：社会转型期，领导干部处于前所未有的履职环境，由此也面临着非传统的履职风险。官员的“高危”显然属于发展型的高危、弹性高危和主动型高危，只要领导干部能够做到廉洁奉公，无论在什么“高危”的领导岗位上，都不存在风险。因此，对于领导干部来说，必须严于律己，禀持为政之德，把强自身作为履职根本；从制度层面上来说，必须加强法制建设，推进政务公开，创新干部考核方法，扩大社会监督，强化领导干部个人道德修养。
　　关键词：领导干部；履职风险；对策
　　中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）08/09-0016-05
　　近年来，关于领导干部履职风险以及风险程度的问题成为媒体、学界和民间共同参与的热门话题。2010年4月，人民论坛杂志的一项调查表明，44%的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，这一结果公布后，立即引起社会各方普遍的争论：有人把官员与农民工职业进行比较，认为自己的职业既辛苦又危险；有人把官员高危与普通职业高危进行比较，认为官员的风险是自己造成的；有人干脆说官员“高危”是个伪命题；而有学者则认为一些岗位出现前“腐”后继的情况是因为风险还不够大，因此呼吁“让风险来得更猛烈些吧”［1］。笔者认为任何职业都存在着职业风险，领导干部岗位也不例外，但是仅仅纠缠于是否“高危”这种从社会科学研究的角度来讲并不规范的概括，而不进行相关的细致分析，很可能会遮蔽更有意义的“真问题”。因此，本文试图绕开一般意义上的履职风险，从非传统风险的角度，有针对性地分析风险的类型、形成原因及应对方略，希望能将此类问题的讨论引向深入。
　　一、非传统履职风险的类型
　　关于官员风险的分类，论述者颇多。笔者立足非传统因素，采用多维视角，结合类型学的方法，对履职风险进行立体分析，意图获得更全面的认识。
　　1.依据领导干部的履职态度，将风险分为勇作为风险和不作为风险
　　在履职过程中，官员不同的态度可以给他们带来不同的风险：如果在各个方面勇作为，不注重策略、方法、步骤以及事物发展的客观规律，可能会使改革超出地方的承受能力，矛盾在瞬间井喷，虽然意图很好，但改革最终免不了折戟沉沙的命运，给自己也带来巨大的履职风险；如果不作为，做“清闲官”、“太平官”，中庸平和，明哲保身，虽然落得个清闲自在，但终究造成发展的停滞与人民群众日益增长的物质文化需求之间的尖锐矛盾，求太平无事而不得，况且，不谋事，无政绩，无法面对考核。因而，这种态度表面看来是风平浪静无风险，其实质仍旧蕴含着风险。
　　2.从领导干部的个体角度看，可分为能力型风险、规则型风险和道德型风险
　　领导干部的能力不强，无法根据要求扮演好自己的职务角色，无法履行政策，没有能力解决实际问题以及化解矛盾，导致角色失败，这样会给自己带来能力型履职风险。领导干部飞扬跋扈，法律意识淡薄，视制度为无物，大搞一言堂，为达到一定的目的不择手段，会给他们带来规则型风险。领导干部的品德修养为他人诟病，比如作风问题、家庭生活问题、讲排场、奢侈浪费，会带来道德型风险。近些年来，因为官员不孝、“**日记”、“微博开房”等问题而被问责的官员屡见不鲜。
　　3.从外部结构性的原因看，可分为责任型风险、职务型风险和制度型风险
　　一个领导干部所担负的责任越大，那么与之相应的问责越是严厉，责任型的风险就突出。比如，山西作为煤炭大省，安全生产责重如山，前几年频繁的矿难使得各级官员的责任型风险剧增。职务型风险是由工作岗位的内容和属性而产生的风险。比如掌控着大量金钱、权力、资源等支配权的职位，即所谓的“肥差”，犯错误的概率就要高很多。例如河南省交通厅的几个厅长前“腐”后继，这不是偶然的。制度型风险是反腐制度的创新和日臻完善给领导干部带来的风险。这几年，中央和地方大力开展反腐工作，探索各种有效的对权力进行制衡和监督的办法，努力推进制度创新。比如，每年“两会”期间呼声很高的“官员财产申报制度”、“阳光财政”以及“政府信息公开”等，使得领导干部感受到前所未有的压力。
　　4.从风险的表现形式来看，可以分为必发型风险和偶发型风险
　　必发型风险是矛盾积累突破临界点必然产生的风险，是事物发展到一定程度可以预期的变化。比如，某些地区领导干部以铁腕风格违规圈地、野蛮拆迁等，严重侵害了人民群众的根本利益，使得社会冲突的可燃点降低，风险在一定时期内总会以各种形式表现出来。偶发型风险由一些偶然性事件所导致，一般说来是不可预期的风险。比如，“九五至尊天价烟”事件导致周久耕的腐败案发、原陕西省政协副主席庞家钰的“二奶起义”、“十七大代表归来”事件等等，虽然都有一些根源性的问题，但若非一些偶然性的事件，则很难构成现实的风险。因此，这类风险在一些官员的眼里属于晦气和“小概率事件”。
　　二、非传统履职风险的成因探析
　　1.市场经济制度不完善带来的权钱交易构成了风险的经济根源
　　改革开放就经济领域而言，是一个摈弃计划经济体制、逐渐建立和完善社会主义市场经济体制的过程。与计划经济时期国家垄断经济资源、中央对经济生活进行指令性的安排相比，市场经济体现了自上而下的放权让利。这种改革不但使得经济活力增强，经济发展提速，社会总财富迅速扩大，而且促使经济主体多样化，利益多元化，社会上出现了大量流动的资源。但是，由于市场经济制度不完善，制度化水平不高，权力对经济生活的干预和影响无处不在。一些领导干部借助手中的权力，在经济生活领域翻云覆雨，进行权力寻租，在获取巨额经济利益的同时，也给自己带来了巨大的履职风险。
　　2.转型期法治的不完善构成了风险的制度根源
　　转型期是社会变迁加速的时期，相对于社会现实急剧的变化，法律和规则体系体现出一定的滞后性，甚至在一些领域出现了无法可依的现实状况。作为以改革者面目出现的领导干部，面对法律的迟滞和空白，必须有破有立，根据自己的理解和意愿推进改革。但由于观念、学识、理解政策水平、领导风格以及根本旨归等因素的影响，领导干部在无法可依的情况下存在着履职风险。另一方面，以改革为旗号，一些标榜“个性”、“铁腕”的领导干部在履职中存在着有法不依的情况。前几年，“仇和现象”曾引起学界和社会的广泛讨论。在笔者看来，仇和的做法是在正面突破官场积弊无果的情况下，通过回归极富个性化的人治，采取各种激进化的反制度手段，进行战略大迂回，扫荡各种弊端，最终实现“实质正义”的目标。上层领导支持仇和，除了改革试点及对其能力的信任外，还有对其人格、道德上的信任。然而，仇和们毕竟是少数，有更多此类风格的官员以学仇和为幌子，实则理直气壮地滋长出了蔑视各种法律规制、人权、组织人事原则的霸气，名为改革家，实则为政治投机者，他们建立起庇护型政治体系，实行类“土司化”的管理，以“改革的需要”践踏法律，以“改革的正当性”蔑视常识，以“改革的名义”高度集权，剪除一切能够对权力进行制衡的因素，塑造绝对的权力。这种罔顾法律规则的做派无形中给自己积累着履职风险。