浅谈如何做好食品加工小作坊监管工作|食品小作坊监管
民以食为天，食以安为先。目前，食品生产加工小企业小作坊（以下简称小作妨）是我县食品生产行业的主体，而对小作坊生产的监管工作，是质监部门的重要职责，是构筑食品安全放心工程的关键。为了做好小作坊的监管工作，笔者对**县食品小作坊的监管进行了调查，调查中感到自明确规定由质监部门负责食品生产加工环节的监管职责以来，区县质监局做了大量的工作，但受当前体制和法规滞后的制约，总体而言对小作坊并未形成扎实有效的监管。
一、我县食品生产加工行业现状
据统计，目前我县已经普查建档的食品生产加工企业和小作坊64家，存在规模小、数目多、分布广等特点。从资质情况看，取得食品生产许可证的企业16家，食品小作坊48家。类别构成十分复杂，含括粮油加工品、食用油、调味品肉制品、饮料、饼干、薯类和膨化食品、茶叶、酒类、炒货食品、淀粉和淀粉制品、糕点、豆制品、蜂产品等13类食品。
从调查中得知，我县食品生产企业现状不容乐观。主要存在以下几个方面的问题：一是绝大多数的食品加工企业都是小作坊，设备简陋，工艺简单，无保证质量的必备检验设备，原料不把关，出厂不检验，部分生产者从开业起不知道生产的产品质量如何，全凭个人经验定质量。很多还属于季节性的开关厂，由家庭成员中的1至2人加工、销售，有的是来料加工，年销售收进均在3万元以下，利润薄，扩大再生产能力差，根本不可能获取生产许可证。二是全县大多数食品小作坊的从业人员和经营者文化水平低，技术力量薄弱，缺乏专业生产知识，难以理解监管员提出的要求;质量意识淡薄，大部分运用传统工艺，不知道所生产的产品标准有何要求，是否达到标准，不能主动地对产品进行送检把关;对有关的法律法规了解甚少，有些甚至只以赚钱为目的，常动歪脑子，不顾产品质量，不讲诚信经营，甚至存在故意制假、售假等行为。三是有些取证食品企业难以持续有效地保持企业生产必备条件，主要集中在原辅料使用、生产过程、检验记录不够完善等，对检查中发现的问题，质监部门责令限期整改的，企业有时不能按期进行整改。四是食品从业人员活动性较大，很难在一个固定的企业长时间工作，一个企业干几天就走人，企业考虑到这种情况就不愿意为新来的员工负担健康检查费用，而是等员工稳定下来以后再为其体检，这样就使得一批新员工没有有效健康证而上岗工作;还有一些企业制度不健全，从业职员的健康证未及时进行复查;食品小作坊从业职员多是来自农村，以为自己身体健康，再加上法律意识淡薄，就不进行健康检查，致使从业职员的健康状况难以保证。五是由于我县检测设施不齐全，食品的检测手段不够丰富，这样对存在质量问题的食品不能进行科学定性。而送检，一是费用高，二是信息反馈时间长。在这种情况下，严重制约了食品质量安全监管工作的质量和公信度。
二、监管中存在的问题与困难
目前食品生产加工监管工作，实行的是“统一管理、分类监管、重心下移、层级负责”的监管机制，并出台了一系列制度和规定。纵观这些制度，对国家和省级发证的企业起到了强有力的监管作用，对生产加工小作坊的监管却显得无力而成为了质监部门监管软肋。
就生存状况来看，目前食品小作坊是农村农特产品加工的主要去处，尽管它们远达不到市场准入要求，但由于它有方便群众、消化当地农副产品、增加农民收入的优势，决定了它们存在的基础，其具有工艺简单、经营灵活、成本低，使作坊式生产遍地开花。这一特点决定了关闭取缔它的难度与不可行。同时由于大多数作坊收入不稳定、设备投入小，它们大多数并不具备办证资格而且也难以承担办证费用。95%以上的食品小作坊严格按市场准入要求均应取缔。
按照目前的监管要求，一是对有证有照但生产条件差、达不到准入要求，而当地人民群众日常生活离不开，且正规企业产品不能正常供应，地处偏远地区的食品小作坊。按照食品安全法第三十条“县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营”的规定。这样在地方政府允许的前提下，可以允许其有条件地存在，采用专项监管措施，进行严密监管。二是强化引导帮扶，促进小企业小作坊发展壮大。三是强化实行食品安全承诺制和食品安全责任制。对地处偏远地区允许其有条件地存在的食品小作坊要签订《食品质量安全承诺书》，承担食品质量安全责任，要承诺其产品的销售地域范围。原则上，其产品只能在本乡镇、本村及周边地区销售。四是强化开业歇业申报制。对季节性、临时性食品小作坊，实施开业歇业申报制度。在其开业或歇业时，应向协管员或监管员报告，协管员和监管员要及时向县级质监部门和乡镇政府报告。在小作坊开业前，县级质监部门应会同有关技术人员、协管员和监管员对小作坊卫生状况、生产条件和质量安全控制措施进行核查，符合要求的方可准许开业。
按照上述要求监管，就出现以下倍感困惑的问题：
一是如果可以允许无证小作坊存在并允许其生产，就严重违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第一章第五条、第二章第九条、第六十九条的规定，尤其是《条例》第六十九条明确规定：个体工商户生产或者销售列入目录产品的，依照条例的规定执行。由此可见这种允许是违法的，也就是说县级监管部门监管工作起步之日起就应负《条例》第六章第六十二条所规定的法律责任。这种允许导致食品生产加工小作坊在违法情况下运行，一旦出现任何食品安全事故，责任追究的唯一指向的是县级监管部门，同时承担无限责任。
二是关于强化开业歇业申报制的问题。县级质监部门对小作坊开业前没有任何前置审批，小作坊开业歇业申报与不申报均不违法，对不申报开业、歇业事项无法定依据处罚。可以说目前对小作坊的监管主要问题，是缺乏硬措施和有效的约束方法，更多地把小作坊质量安全寄望于业主的道德和自觉；把监管行为是否到位寄望于监管人员的道德责任感，导致了监管工作无奈和责任模糊，使基层监管部门对谁负责出现错乱。
三、变被动为主动，建议尽快出台小作坊管理办法
由于监管处于违法状态，当地政府和上级监管部门又没出台有效的监管办法，让基层局处于管违法，不管失职的两难地位，基层局作为、不作为都要承担无限责任。笔者认为，与其用这种表面积极、实质被动的监管办法，倒不如用主动积极的办法去监管。按照《食品安全法》第二十九条、三十一条之规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定；县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第二十七条第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，决定准予许可；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由之规定。一是应尽快出台小作坊管理办法。小作坊取缔不了，就应合法化。二是如果允许小作坊在，建议应对小作坊食品实行县级生产许可证管理。及时出台相关生产许可证规定。这个证可由县级局按小作坊食品生产许可证条件对其审查，在对小作坊食品生产许可时，可对其产品销售区域作出限定，对停歇业报告提出要求。县级生产许可证可一年一审，办证及年审中的公告费、工本费及产品检验费用由当地财政列支。凡达不到小作坊食品生产许可证条件的依法查处，对拒不办证的依法取缔。凡县级质监局在小作坊食品生产许可证办证前审查不严、办证后不加强监管的，依法追究相关人员责任。这样才能使监管合法，责任明确，监管有抓手，分类监管、销售区域限定、停歇业报告的措施才能落到实处。
东庄镇木材加工产业发展情况的调研报告
木材加工产业是东庄镇的传统产业，为了加快该乡木材加工产业的发展，我站全体人员对东庄镇的木材加工产业发展情况进行调研。现将调研情况汇报如下：
一、调研经过
二、该镇木材加工产业发展的现状
该镇以杨树种植为主，全面带动全镇经济的协调发展。现在有购销木材经营户50余人，木杂粉碎厂5家，有木材深加工企业1家，从业人员有50多人。木制家具品厂一家，有3名技术人员。近年来，该镇把木材加工产业作为主导产业来抓，加强资源培育，积极发展木材加工业，木材加工产业得到较快发展。
三、该镇发展木材加工产业的前景
（一）该镇发展木材加工产业的基础较好。一是木材加工产业生产历史悠久，林农对杨树的生长特性有较深的了解，有经营杨树的传统经验，且经营积极性较高。二是有一定的产业基础。经过这些年的发展，该乡现有好几家木材加工厂有了一定的规模，它们有一定的资金实力，有比较稳定的产品销售渠道，有条件进一步做大做强。
（二）木材加工产业是一项“**工程”。 发展杨树种植业，可以直接增加林农的收入。发展木材加工业，一方面可以促进人员的就业。木材加工产业是劳动密集型的产业，而且主要就业对象为妇女。另一方面也提高了林农的收入。加工业的发展带来了带来原材料需求的增加，需求的增加可以推动原材料价格的上涨，木材价格的上涨直接提高了林农的收入。
四、该镇木材加工产业发展存在的主要困难和问题
（一）对发展木材加工产业的认识有待进一步提高。一是对发展木材加工产业的认识不足，重视不够，对木材加工企业发展的引导力度不够，在具体工作中，缺乏主动性、灵活性，氛围不浓。二是林农思想观念相对陈旧，以传统的种植方式培育杨树，缺乏对杨树的管理，投入依赖政府的补贴，缺乏主动性。
（二）木材加工企业发展内劲不足。一是企业规模小。全镇的木材加工企业的产品大都是半成品，甚至有的只是锯木料的加工点。二是产品粗加工，附加值低，资源浪费严重。当前该乡木材加工企业普遍存在着设备简陋，产品粗加工，资源利用率低，产品附加值和科技含量低，发展后劲严重不足的问题。三是企业技术人才、管理人才缺乏。在木材制品企业中没有一个具有中高级职称的技术人员，由于技术人员的缺乏，大多数企业的产品都是仿制别人的产品或是来样加工，缺乏自主知识产权，影响企业的竞争力。同时，由于大多数木材加工企业是从家庭作坊发展而来，企业管理者的素质不高，影响企业做大做强。
（三）发展环境有待进一步优化。一是缺乏产业长远发展规划。由于没有木材加工产业发展的规划，企业分布散乱，运作不规范，处于无序的混乱状态，缺乏对产业的引导。二是政策扶持力度有待加大。在学习其他县市区的情况时，我们了解到，那些地区都先后制订出台了一系列的政策。三是部门的服务意识有待进一步加强。
五、加快该镇木材加工产业发展的建议
（一）提高认识，树立木材加工产业**理念。应该充分认识发展木材加工产业的重要意义及必要性和可行性，把木材加工产业作为扩大就业，增加农民收入的主导产业之一来抓，作为资源工业和特色产业来抓，积极引导群众发展木材加工产业。要加强林农培训，充分激发林农科学培育的积极性和主动性。可借鉴其他优秀县市区的一些政策措施，制订出台扶持木材加工产业发展的政策和措施，为木材加工产业的加快发展创造更加良好的环境；要多渠道、多形式开展宣传引导，统一干部群众对发展木材加工产业的认识，营造合力扶工的良好氛围。
（二）优化发展环境，加大招商引资力度。进一步简化办事程序，公开办事制度，公开收费标准，为木材加工企业创造更好的发展环境；以作风建设为载体，不断改进工作作风，为企业提供高效优质的服务。加大招商引资力度，积极引进几家实力强，投资额大，资源消耗低的木材加工企业，优化我县木制品产品结构，提升木材加工产业发展水平。
（三）扶持龙头企业，实施名牌战略。大力扶持培育规模骨干龙头企业，对于发展潜力大、产品附加值高、资源利用高的骨干龙头企业，优先安排用地，并在木材计划、税收、工业贴息、等方面给予重点扶持。引导和鼓励企业发展市场容量大、技术含量高、附加值高、前景看好的木制品；鼓励企业走出去参加各种展销，提高知名度，提高市场占有率。同时实施树品牌、创名牌战略，强化品牌意识，加快培植名牌产品。
高堤林业工作中心站
农村卫生工作现状的调研报告
按县卫生局安排，局领导组成两个调研组，对我县的农村卫生工作进行了调研，调研组先后听取了各乡镇卫生院的情况介绍，实地察看部分卫生院工作档案和部分村卫生室，并和卫生院负责人和职工进行了座谈，调研组对各乡镇农村卫生工作的发展予以充分的肯定，对农村卫生工作出现的新情况、新问题发表了意见和建议，现将调研了解的现状情况和建议分述如下：
**县农村卫生工作取得了长足发展?
多年来，**县农村卫生工作取得了长足发展，以较少的投入取得了较大的成效，农村三级医疗预防保护网络健全，农民就医得到极大便利，卫生服务功能发挥正常，医疗条件改善较快，医疗技术质量和水平基本适应群众的需求，传染病发病率控制在较低水平，孕产妇和儿童死亡率明显下降，计划免疫工作不断加强，改水改厕工作成绩显著，农民健康意识得到初步提高，全县初级卫生保健工作全面提前达标。
一、积极创建初级卫生保健先进县。?**县自1993年初级卫生保健试工作正式启动以来，已经历了多个年头，现已全部达到初级卫生保健合格县的标准，通过了卫生部的审评，全部达到初保普及阶段合格标准的县城之一。
二、推进农村合作医疗建设。?合作医疗保健制度作为农村社会保障体系的重要组成部分，对于保证农民获得基本医疗服务，落实预防保健工作，防止因病致贫和因病返贫具有重要作用。多年来，在各级政府和干部群众的积极支持参与下，通过不断提高对办合格医疗的思想认识，本着“加强领导、因地制宜、分类指导、逐步完善”的原则，努力建立和完善了多种形式的合作医疗。通过积极探索，**县在开展合格医疗方面积累了一定的成功经验。?
三、强化农村三级医疗保健网络建设。?农村三级医疗预防网是实施初级卫生保健的重要支柱，**县非常重视对县、乡、村三级医疗卫生机构的建设。在县财政、计划和卫生部门的共同努力下，乡镇卫生院的各项建设取得了明显成效，大部分乡镇卫生院实现了房屋、设备、人员“三配套”，成为集医疗、预防、保健、康复和社会卫生于一体，功能较完善的综合性医疗卫生机构。乡镇卫生院的人员结构逐步趋向合理、技术能力不断提高、服务功能有了一定转变、管理水平相应提高。村卫生室作为三级医疗预防保健网络的网底，承担着大量的初级卫生保健任务，各乡镇通过创建合格村卫生室活动，不断加强村卫生室的建设和管理，强化功能，充分发挥其在防治农村常见病、多发病、传染病和妇女儿童保健等方面的作用，改变了村卫生室房屋简陋、消毒不规范、常规设备不齐全、管理制度不落实的状况，使大量的预防保健任务在农村基层得到了较好的落实。2010年，以“夯实基础、牢筑网底”为目标，在继续完善71个“空白村”卫生室建设的基础上，争取中央投资新建卫生室20个，加上村集体场所改扩建建设的31个村卫生室，使全县新建村卫生室总数达到122个。全县共有10个乡镇，175个行政村。其中159个村拥有了卫生室或服务点（百人以下的村为服务点），共选聘村医264名。加上10个乡镇卫生院和6个乡镇社区卫生服务站的幅射带动，基本实现了村卫生室全覆盖的目标。?
四、积极推进农村中医工作。?近年来，**县中医工作的重点是：以创建省农村中医工作先进县为目标，加强领导，加大投入，加强人才培养，稳定中医药队伍，努力提高中医药治疗率，构建中医药三级医疗保健网络。充分发挥中医药“简、便、廉、验”的特点和对老年性、功能性、慢性非传染性疾病有较好疗效的优势，发展中医特色专科，促进中医业务发展。全县有中医院1所，县医院和各乡镇卫生院均设有中医科、中药房。
综上所述，**县政府及卫生主管部门在农村卫生方面做了大量的工作，取得了很大的成绩。随着经济基础发生了变化，当前的农村卫生工作中出现了一些新的情况和问题：?
1、政府对农村卫生事业的投入不足，面广量大的预防保健任务不能得到更进一步落实，农村卫生工作显得相对滞后，离群众的要求尚有距离。?
2、由于农村集体经济相对薄弱，村卫生室赖以生存的集体资金投入不能到位，导致乡村医生对所承担的工作不积极，纷纷变相个体行医以弥补收入不足，三级医疗预防保健网络的网底建设受到很大冲击。?
3、乡镇卫生院由于建设规模小、医技水平不高、人员素质低下等不利因素，使目前设置的床位使用率降低，效率不高，业务收入呈下降趋势，地区差距日益明显。乡镇卫生院收入下降的同时，乡镇集体对卫生院的投入又普遍急剧减少，导致乡镇卫生院缺乏发展后劲。? 4、农村卫生监督体制不顺，执法力量薄弱，难以适应执法工作需要，导致对传染病、食品卫生、非法行医、医药市场的监督管理难以更进一步落实。?
5、医务人员人口老龄化、疾病谱的改变(慢性非传染性疾病为主)、防保经费的不足，资格准入制度等，导致现有体制及专业人员难以胜任繁重的防保任务。?
6、现有的合作医疗形式已无法适应农民现实的需要。首先是筹资不到位。传统的合作医疗模式是三个一点，即政府投一点、集体筹一点、个人付一点。而目前的状况农民自筹的一块资金由于合作医疗对农民吸引力弱，也很难筹集；各乡镇多以上级行政手段而由于村委会垫付；其次是受益不明显而报销手续繁琐。传统的合作医疗覆盖面相对较广，由于参保的药品价格的因素，农民通过医保报销后的金额未必体现比市场优惠，且在报销手续繁琐；二是受益力度大但受益面小，如大病风险医疗形式虽然报销金额较大，但其受益覆盖面所占比例小。从而导致当前农村农民的医疗保障抗风险能力低，覆盖面不广，因病致贫现象还较为突出。?
随着以县场经济为导向的农村经济体制改革的深入，改变了农村卫生事业赖以生存与发展的环境和条件，给农村三级医疗卫生保健网络的建设和发展带来了巨大的冲击，农村卫生工作面临的形势更加严峻。如何使农村卫生事业迸发新的活力，适应农民群众的医疗、预防、保健需求，我们提出以下建议和设想：?
一、进一步发展和完善农村合作医疗制度。?农村合作医疗制度是适应我国国情的农民医疗保障制度，是实现农村广大群众人人享有卫生保健的有效途径，直接关系到农村全面实现现代化的进程。传统合作医疗目标定位低，统筹能力弱，管理层次低，难以抗御大病风险，已明显不适应当前农村经济社会发展和农民群众的医疗保健需求，必须进一步发展和完善，提高社会保障水平。根据**县的实际，全面推行合作医疗保险，本着民办公助和自愿参加的原则，积极探索家庭帐户与社会统筹相结合的新型模式，并最终向社会医疗保险过渡。积极研究制订实施合作医疗制度的地方性法规或规章，把合作医疗的性质与作用，形式与内涵，资金的筹集，合作与补偿比例等方面纳入法制化管理轨道，保证和促进合作医疗制度稳定运行和持续发展。?
二、深化农村卫生改革，构建新的卫生服务体系。?卫生行政部门要转变职能，实行宏观管理、全行业管理、目标管理；要站在农民的立场上，以为农民服务为最终目标，注重研究农村卫生发展战略、规划、政策、规范；要运用经济管理和法制管理手段，实现管理的科学化、规范化、现代化。当前农村的乡镇卫生院要在诊疗人数和床位使用率不断下降的情况下，认清形势，转变陈旧的等病人上门的服务观念，建立以农民为对象，以家庭为单位，以预防为核心，结合开展医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等基本服务内容，充分利用现有的三级医疗预防保健网络，努力形成布局合理、功能完善、层次协调的农村卫生服务新体系。村卫生室要坚持集体办，管理上强调乡(镇)村一体化管理，始终将公共卫生工作作为工作重点，适当开展引进中医、针炙等费用低、疗效好、群众能承受的基本医疗服务。?
三、增加对农村预防保健经费的投入。?党中央、国务院召开的卫生工作会议明确提出了以农村为重点，预防为主的新时期卫生工作方针，这充分体现了农村预防保健工作在农村卫生工作中的重要性，也说明了这项工作是各级政府义不容辞的责任。当前进一步做好农村预防保健工作，是保护农民群众身体健康，促进农村经济发展，防止农民因病致贫，保证农村社会稳定的重要措施。充分认识防病治病工作的紧迫性，各级政府应把预防保健工作纳入当地经济和社会发展的总体规划，保证预防保健经费的及时到位或适当增加。卫生行政部门，一方面要十分重视提高有限的防保经费使用的效率和效益，另一方面要考虑逐步提高预防保健经费在整个卫生事业经费中的比例。?
四、政府要加强对农村初保工作的协调。?实践证明，农村初保工作是关系到9亿农民的健康保障，符合我国国情、体现社会主义制度优越性的一件大事。因此，各级党委、政府要把积极推行初保工作这项“民心工程”当作“一把手”工程来抓，努力为农民群众办实事。应由卫生部门负责初保工作的制定、实施和评价。在此基础上，政府要加强统一领导和做好各有关部门之间的协调工作，尤其是财政、农业、计划、民政、卫生等部门要各司其职、密切配合，切实加强对初保工作的领导。?
五、改革现行的农村卫生监督体制。?改革农村卫生监督体制，是由农村卫生工作面临的新形势与卫生监督现状不适应所决定的。
当前最主要的矛盾是农村卫生监督力量薄弱、分散，形不成合力，难以完成面广量大的卫生监督任务。建议加强乡镇卫生监督所（站）建设和投入，加强对农村各类卫生机构、个体诊所的监管，以及对卫生专业人员的执业许可和健康许可。将目前分散的多头的监管建成统一的卫生监督管体系。
二0一一年元月十七日