【FOCJ视域下国家层面主体功能区管理模式设计】 阿米巴管理模式

　　摘要：探寻切实可行的主体功能区管理模式，是“十二五”时期的重要课题之一。统筹考虑未来中国人口分布、经济布局及国土划分类型、主体功能等，可以有效打破行政区划对区域经济一体化的约束，有利于制定更具针对性的区域发展政策，有利于国家宏观调控目标的实现。
　　关键词：主体功能区；管理模式；功能覆盖型竞争性辖区
　　中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）07-0005-05
　　一、引言
　　实施主体功能区规划是中国“十二五”时期重要战略目标之一。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，国土空间被划分为不同类型的主体功能区。并按照主体功能定位，适时调整完善区域政策和管理模式，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。实施主体功能区规划是中国区域发展和区域管理理论的重要创新，是在区域发展中贯彻科学发展观的重大战略举措。当前，如何打破行政区划界限，探寻有效可行的主体功能区管理模式已是政府和学术界关注的重要课题。
　　改革开放尤其是实施分税制以来，由行政区划这“看不见的墙”对区域经济一体化的刚性约束而产生的“行政区经济”现象，一直是制约中国区域协调发展的关键障碍（沈立人、戴园晨，1990；刘君德、舒庆，1996；周黎安，2004）。[1][2][3]国家行政学院教授王健等（2004）则认为，“行政区经济”根本原因并不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。破解的途径是政府管理由统治向治理范式转变，实施“复合行政”理念。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[4]。
　　“复合行政”理念得到了部分学者的极力推崇，他们认为，“复合行政”通过创新地方政府之间的良性合作机制，将极大地促进地方政府间和谐关系的构建（王佃利，2005）[5]；“复合行政”是限权、授权与分权的和谐统一（张玉，2005）[6]；是促进长三角区域经济一体化的良好途径（殷坤，2004）[7]。与此同时，陈橹、薛海（2005）则基于法国、日本推动区域经济一体化的经验，提出了必须将行政区划调整、权力的重新分割以及“复合行政”结合起来的对策思路[8]。但是，也有学者对“复合行政”提出了质疑。何显明（2004）指出，“复合行政”的思路需要一种基于宪政维度的政治制度分析，只有在健全的宪政制度框架之内，“复合行政”才有可能发展成一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成[9]。范巧、郭爱君（2009）认为，就中国而言，“复合行政”缺乏理论设计上的前提条件和实践操作上的可行性缺陷，进而提出了在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场和谐发展的“复合治理”模式[10]。孟召宜等（2007）则提出了基于“复合行政”理念的单一主体功能区管治和不同主体功能区之间管治的“双层制多中心”主体功能区管治模式[11]。常艳、刘义成等（2009）和常艳、杨柳（2009）另辟蹊径地提出以“问题区域”为导向的区域管理体制，即中央政府将政策重心和资源转向落后、萧条或膨胀区域，对于自我发展能力较强的重点开发区域则更多地依靠市场机制的管理模式[12][13]。此外，曹子坚等（2009）主张“以人为本”的区域政策，以建立区域政策配套体系为主要手段，逐步打破行政区经济对主体功能区的约束[14]。
　　以上研究文献对中国区域经济治理模式进行了有益探索，同时将研究重点拓展到主体功能区管理模式领域，并取得一些研究成果。但已有研究仍未跳出以地理区域为导向的框架束缚，同时忽略了激励机制在主体功能区管理模式中的重要作用。而本文则借鉴功能覆盖型竞争性辖区（Functional，Overlapping Competing Jurisdictions；FOCJ）的理念，尝试以主体功能区所蕴含的功能（即要解决的问题）为导向，构建具有内在激励机制的国家层面主体功能区管理模式。
　　二、功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）的框架
　　功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）理论源自Casella & Frey（1992）在讨论传统联邦主义对欧盟的适用性时提出的功能联邦主义（Functional Federalism）[15]。他们认为，功能联邦主义就是每个组织存在于没有层级差异的覆盖型辖区内，且每个辖区负责某类特殊公共品供给的政权制度形式。Frey & Eichenberger（1995）正式提出了功能覆盖型竞争性辖区这一新的联邦主义理念[16]。随后，Frey（2001、2005）[17][18]、Frey & Eichenberger（1996、1999、2000、2006）进一步将功能覆盖型竞争性辖区理论加以完善[19][20][21][22]，他们认为，传统联邦主义辖区面临三个主要问题：一是传统联邦主义以行政辖区为界，无法消除公共品供给的溢出效应，无法实现Olson（1969）和Oates（1972）提出的“财政平等”（Fiscal Equivalence）[23][24]，其解决的途径是以问题所涉及到的范围为界；二是传统联邦主义辖区太小而无法实现规模效应，其解决的途径是设立以解决问题为目标的功能性辖区；三是传统联邦主义辖区之间难以实现协调与合作，其解决的途径是设立的功能辖区之间可以重叠。而功能覆盖型竞争性辖区不仅保留了传统联邦主义的优点，还可以有效地克服传统联邦主义辖区的上述三个问题。
　　（一）功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）的基本特征
　　1. Functional（F）：功能性，即依据所要解决的问题或要实现的功能，设立相应的行政管辖区。以功能为导向的行政管辖区可以更好地满足本辖区居民的偏好，并利用规模经济效应贯彻国家宏观调控目标。同时，受益于某一地理区域的特定公共品供给由居住于该区域的居民筹资，还可以消除公共品受益的外溢性，实现“财政平等”。