[地方政府层级改革的动因分析]2018政府会计改革意义

　　摘要：减少政府层级有利于提高行政效率，降低行政成本，统筹城乡发展，促进城乡一体化。要适应生产力发展水平的变化，综合平衡各方利益，有计划有步骤推进地方政府层级改革，最终达到帕累托最优。
　　关键词：地方政府；层级改革；动因
　　
　　一个国家将地方政府分成若干层次，是为了更好地提供公共产品和公共服务，目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，合占总数的2/3以上。采用四级制及以上的国家仅占其中的数量很少，且大多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。地方政府层级设置是否合理，将影响到政府权力的行使和社会经济的发展，与人民群众的生产生活息息相关。随着生产力的发展和社会进步，我国地方政府层级设置过多的弊病逐渐凸显，如行政效率低下、行政成本过高、基层财政困难等，减少地方政府层级已成为我国行政管理体制改革的重要环节。2009年中央1号文件提出，要推进省直接管理县（市）财政体制改革，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。
　　分税制财税体制的推行和深入，使地方政府摆脱了传统体制下依赖中央政府的被动局面，获得了独立处理地方范围内公共事务的权力。而地方经济的快速发展使地方政府有能力承担制度创新所需的费用。在全国还在积极开展撤地建市、完善“市管县”体制时，浙江省从上个世纪九十年代开始就积极推进财政体制上的“省直管县”，除了宁波市所属县外，其它所有地级市下属的县的财政结算、预算补助、党政一把手的任免都由省直管，从某种程度上来说，浙江省推进的“省管县”深远地影响了中国目前推进的行政层级改革，所积累的经验与知识也形成了一种路径依赖，一些省份推进的省管县改革大都借鉴了浙江省的经验。除了浙江、海南等少数省市外，其它各省推进“省直管县”的体制改革更多的是一种中央政府引导的制度创新行为。行政层级改革之所以具有必要性、可能性、必然性，其根源在于动力因素，而动因的不同又决定着地方政府层级改革的规模、内容、速度。概括起来可归结为如下三个方面：根本动因、内部动因和直接动因。
　　一、社会变迁：地方政府层级改革的根本动因
　　马克思关于社会发展规律认为，导致社会变迁的力量是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或侵地发生变革。”这段经典表述说明，在马克思看来，生产力的发展是制度创新、制度变迁的根本动力。
　　生产力是诸要素中最革命、最活跃的因素，它始终在变化，即使在上层建筑和生产关系不适应的情况下，也在缓慢发展。正是由于生产力的这种特性，才导致它与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最后通过制度创新、制度变革来进行调整。虽然马克思在探讨制度变迁与社会矛盾的关系时，并没有详细讨论同一社会形态内部的制度创新行为及其原因。但马克思的关于制度变迁的根本动力来源于社会基本矛盾的思想无疑为我们理解地方政府层级改革的动因分析提供了理论上的指导，即地方政府层级改革做为一种重要的上层建筑领域里的制度变革与创新，其基本动力来自于社会生产力的发展变化。
　　二、制度不完善：地方政府层级改革的内部动因
　　地方政府层级改革的主体是政府，但并非是政府领导的头脑发热或者主观上的一厢情愿，其创新的内在根据在于制度本身不完善，不能适应经济社会的发展需要。
　　第一，地方政府层级制度的局限性。随着社会的飞速发展，我国五级政府体制越来越与社会需求脱节，随着公众参与意识的不断增强，网络、通信、交通技术的不断进步，使公众对政府提供优质服务的要求越来越高，而五级政府体制链条过长，由于制度的惯性作用，信息传递的效率层层递减，对社会的回应性受到越来越多的质疑，另外，我国的政府层级制度发端于计划经济时期，其初始目标是为了适应计划经济对社会的管理需求，利用层级节制的行政权力，从农村汲取资源达到实现工业化原始积累的目的，在市场经济体制初步建立的今天，社会结构发生巨大的变迁，政府的管理任务与职能也有了巨大的转变，社会的需求与制度内在的局限性要求改进政府层级制度。
　　第二，行政层级制度的僵化。任何一个社会的发展，都离不开稳定的制度的创立和有效实施。制度的稳定性、确定性和有效性，一方面有利于社会和人的发展，另一方面又会形成一种惯性，使制度出现功能失调。美国经济学家奥尔森指出，制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”，它们试图维持现存的制度和秩序，竭力阻碍新技术的采用和资源的优化配置，阻止制度的变革和秩序的变迁，从而引起经济增长率的下降，最终导致社会僵化。随着分税制的实施，全国大部分县乡两级财政运转都比较困难，从全国角度来看，如果将少数县财政困难可以归结为资源禀赋不佳、地方政府领导能力有限、区位劣势等原因，但是如果全国大部分的基层政府都处于大致相同的境地，说明这种制度存在明显的缺陷。
　　第三，地方政府层级制度的非均衡。制度均衡表明既定的制度结构处于帕累托最优状态，“现存的制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个体或团体带来额外的收入”，而制度非均衡则意味着既定的制度安排和制度结构的一种不满足或不满意状态。通常情况下，只有在维护制度的收益大于成本，选用该项制度的净收益最大时，人们才会对这一制度产生满意感，一个对制度有着满意感的政府是不会对该制度产生变革要求和动机的，只有在这种意义上制度均衡才有可能存在。相反，当一项制度的净收益小于零，而且在种种可供选择的制度中净收益最小时，人们就会产生变革这一制度的动机和行动，从而出现制度失衡，当出现制度非均衡时，人们既可能通过对制度安排的创新来实现制度均衡，也可能通过制度结构的创新来实现制度均衡，这就产生了新的潜在制度需求和制度供给。据国务院发展研究中心对基层官员做过的一项关于市管县体制的问卷调查，数据表明，包括县级政府领导、普通政府工作人员、农民等调查对象对市管县持赞成意见的不到20%,而30%的调查对象认为市管县体制增加了行政成本，浪费了宝贵的行政资源，更多的人认为地级市的撤销是未来的发展趋势。