论政策性金融机构的资本金|最低资本金比例政策

作者：李鹏白钦先

武汉金融 2014年01期

　　金融机构是特殊的企业，是高负债高风险的企业，其资本金的战略重要性同一般工商企业资本金相比要强得多。一般而言，金融机构资本金的特殊战略重要性在于：是该金融机构实力的首要标志；是风险支撑力最集中的体现；是在需要时迅速扩张业务的基础。而对于政策性金融机构而言就更是如此。在政策性金融机构的组建及其可持续发展中，政府对其资本金的足额拨付、授予与稳定的资本增补补偿制度是一个不可或缺的重要因素。由于政策性金融机构业务的特殊性质，所以其资本金一般都由政府全额拨付。另外，由于政策性金融机构担负着对强位弱势群体给予金融倾斜或扶持的使命，其贷款普遍具有优惠性、可得性，机构并不追求利润最大化等特性，所以对政策性金融机构的资本金数额和资本充足率的要求相对要高一些。当然，这样的要求是与政策性金融机构所被赋予的重任相匹配的，也是政策性金融机构可持续发展的根本保证。目前，国际通行的政策性银行资本充足率一般也是高于商业银行的，并且发展中国家普遍高于发达国家。如2010年末，日本农林渔业金融公库为12.8%，印度国家农业和农村发展银行为24.95%，泰国农业和农村合作社银行为20.63%。

　　二、政策性金融机构资本金的影响因素

　　众所周知，资本充足率和核心资本充足率不仅对于商业银行的资本管理是至关重要的指标，而且对政策性银行而言也是首要关切的指标。当然，对于政策性银行的资本管理并不能仅看几个数字的高低，还应从更广的视角来认识，把控影响政策性金融资本金的因素，以图更好地进行政策性金融机构的资本管理。

　　(一)资产的风险程度

　　收益与风险是相伴相生的两个概念，通常体现为“高风险，高收益；低风险，低收益”的特征，但也并不意味着高风险就一定会有高收益，而收益低风险就一定会低。对于商业银行而言，利润是其经营管理中所看重的首要目标，因而就要力求尽可能高收益的同时，最大限度地降低风险；而对于政策性银行而言，虽说盈利不是第一要务，但也并不意味着风险相较于商业银行就会低很多。一旦风险管控不力，就会直接造成资本金的损失，进而影响政策性银行的日常经营。因此，在日常的经营管理中还是要密切注意对风险的管控：首先要严格按照巴塞尔协议的要求将政策性银行资本与资产的风险程度挂钩，根据资产风险程度的不同来具体配置资本金。其次，要有效管理政策性银行资产，提高资产的质量，这样既防范了风险，又在一定程度上增加了收益，同时对资本金的累积也有好处。再次，要进行全面的风险管理，政策性银行同商业银行一样也会面临诸如信用风险、政策风险等，而且个别的风险暴露可能还会更大，因此必须对其进行全面有效的管理。第四，要努力提高政策性银行的盈利能力。尽管政策性银行不以盈利最大化为根本目的，但拓宽盈利渠道、保证适当的盈利，也是政策性银行长期稳定可持续发展的根本保证。

　　(二)信用评级水平

　　对于银行而言，其资本的数量与其信用评级水平有着紧密的联系，政策性银行也是如此。无论是本国的监管部门还是国内外的评级机构在对某家银行进行评级时，都将其资本充足率作为衡量其信用等级的首要指标，而信用评级水平的高低又会影响其在市场的融资成本，并面临更加严格的信息披露，进而影响其经营管理并最终反映在资本金上。目前，我国三家政策性银行的信用评级水平与国家的主权信用评级等同，但从长远发展的角度，政策性银行应该消除“大树底下好乘凉”的思想，从改善银行的资产质量、风险暴露、管理水平、盈利能力等方面出发，从根本上提高银行的整体经营管理能力。

　　(三)利率

　　利率是金融市场上最重要的价格之一，利率的变化会直接影响金融资产的价格，并影响资产的风险和收益水平，最终影响银行的资本金。对于政策性银行而言，其信贷业务支撑着绝大部分的利润，因此更应该针对利率风险进行管理。具体来说，首先，政策性银行要对信贷和其它对利率敏感的产品进行正确的定价，实现在风险可控前提下，“政策性”与“适度盈利性”的统一；其次，由于市场利率的变动会改变资产与负债的价值，因此政策性银行要积极地对利率变动进行分析与判断，综合运用“久期匹配”、“缺口管理”等做法对其利率风险暴露进行对冲，并按照巴塞尔协议及我国《商业银行资本管理办法(试行)》的规定计提风险准备，保证资本充足率水平。

　　(四)汇率

　　同利率一样，汇率也是一种金融市场中极其重要的价格。随着金融全球化、经济全球化的不断深入，我国政策性银行的业务也势必越来越多地受到汇率波动的影响。例如，2012年全年中国进出口银行共支持了1659.06亿美元的机电产品和高新技术产品出口、对外工程承包和境外投资项目，以及1116.67亿美元的产品进口；办理国际结算业务、保函、贸易融资业务981.90亿美元，比上年增长14.93%，其中国际结算业务达到706.04亿美元①。截至2012年末，国家开发银行的外币贷款余额为2245亿美元，已与全球101个国家和地区的638家银行建立代理行关系②。此外，国家开发银行2007年年终接受了中央汇金公司以美元形式的注资，总额达到200亿美元。这无不彰显了汇率对于政策性银行资本金的作用。因此，对于政策性银行而言，也要时刻关注全球汇率变动对于银行资产的影响，对于汇率风险的暴露也要进行相应的计提准备，保证资本金的安全。

　　(五)存款准备金

　　存款准备金是中央银行调节货币供应量的“三大法宝”之一，也是促进政策性银行稳健运行、有效防范风险的必要手段。政策性银行的资本充足率与存款准备金的运行机制有相似之处，都能发挥风险防范，限制银行过度扩张，促进贷款规模合理化的作用。在差别存款准备金的政策下，政策性银行的资本充足率越高，要求的存款准备金率越高，其可贷资金越少；资本充足率越低，要求的存款准备金率越低。

　　(六)存款保险制度

　　存款保险制度作为一种金融保障制度，给予存款人的存款一定的保障。这一制度设计通常与资本充足率紧密联系。比如美国对于参加了存款保险且其资本充足率足够高的银行，规定了免除保费的条款。这一措施不仅仅是简单地节省了一笔开支，更重要的是从根本上保证了银行资本的充足，有利于银行长期稳定的发展。存款保险制度目前在绝大多数发达国家得到普遍的实施，我国虽尚未实施存款保险制度，但推出的时机已经基本成熟③。对于政策性银行而言，由于其不以盈利为第一要务的政策要求，客观上要求政策性银行应该具备相对于商业银行更高的资本充足率水平，因而存款保险制度的存在对于政策性银行来说就更为重要。

　　三、政策性金融机构资本构成的形式

　　政策性金融机构无论采取何种资本构成形式，都需要政策性金融立法予以明确和保障，尤其是明确规定政府对政策性金融机构资本金的足额拨付与稳定的资本增加补偿机制，以保证政策性金融机构稳定的资本构成，满足政策性金融机构稳健经营与业务扩张的需要。政策性金融机构大都是由政府创立、参股或保证的，其资本构成有三种形式：

　　(一)政府全资所有

　　这是政策性金融资本最主要的构成形式。各国政策性金融机构的资本金一般为政府出资，全额、巨额和足额地拨付并随时、适时、稳定地追加，而且还以法律的形式予以明确和确立。例如，日本政策性金融机构“二行九库”④，其资本金即由日本政府全额提供。《日本开发银行法》第一章第4条规定，“日本开发银行的资本金，为政府从产业投资特别会计中出资2339.71亿日元”。加上历年收益滚存的准备金(包括一般准备金和坏账准备金)和当年收益，1995年末，日本开发银行的资本金合计为3233亿日元。除此以外，日本开发银行还在预算中设立公积金，用于补偿由于不可预见原因导致的亏损，公积金由每个财年决算后的利润中按规定提取，目前该行的资本及法定准备金为16689亿日元，资本充足率为11%。韩国产业银行成立之初的资本金也全部由财政部拨付，并以后逐渐增加。《韩国产业银行法》第一章第4条规定，该银行的1兆元资本全部由政府出资。1979年资本金达到4800亿韩元，到1994年已达15000亿韩元。韩国政府在金融危机后，及时向韩国产业银行注入大量的资金以扩充资本，1998年和1999两年中共注入6.2万亿韩元，相当于过去40多年中注入的全部资本。自1998年以来，政府已经向韩国产业银行注入9.4万亿韩元的现金与证券，以加强该银行的资本金。1999年底的总资本为55亿美元，截至2011年，其总资产达到1548亿美元，资本充足率达到15.8%。美国进出口银行最初资本额为10亿美元，全额由联邦政府拨付。由于各国国情不同，有的政策性金融机构，其资本金由国家政府和地方政府联合授予。如《德国复兴信贷银行法》第一章规定，银行10亿马克的资本中，联邦政府投入8亿马克，各州政府投入2亿马克。马来西亚开发银行初始的资本额为2000万美元，政府资金占92.5%。

　　对于我国的三家政策性银行，其资本金也主要依靠政府提供。而从资本金具体的注入情况来看，国家开发银行的500亿注册资本金，其中的362亿是中央财政将国家对重点项目的经营基金拨款作为国开行的资本金，其余的138亿以税收返还的形式从1997年至2003年陆续拨付，因而到2003年，其资本金才达到注册资本的要求。2007年12月31日，由于进行股份制改造，由中央汇金公司再向国家开发银行注入200亿美元，按当时汇率折合人民币1460.92亿元⑤2011年6月，全国社会保障基金理事会出资100亿元人民币入股该行⑥，截至目前国开行的资本金达到3100亿元。农业发展银行的注册资本也和国开行相似，经历了14年，于2008年才达到注册资本金200亿的要求(见表1)。

　　(二)政府与民间资本共同所有

　　政府参与部分资本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，事实上政府间接控制着政策性金融机构。如法国对外贸易银行，由法国中央银行——法兰西银行(持股24.5%)、信托储蓄银行(持股24.5%)以及几家商业银行和其他金融机构共同投资组成的；另外政府也可以通过另一机构间接地所有，如泰国产业金融公司(IFCT)由一家政府银行(Krung Thai Bank)持有13%的股份，因而尽管政府没有直接参与资本，但是事实上它却控制着公司的活动，使其能够在保持经营活力的同时，贯彻配合政府的政策或意图。

　　(三)民间资本所有

　　这种形式一般是由前两种形式转化而来。例如美国联邦土地银行创立资本完全由联邦政府提供(由财政部购买该行股票的方式来提供)，到1947年联邦土地银行将政府股本归还给政府，全部股份(资本)由借款人持有，成为合作金融性质的农业信贷机构。

　　四、政策性金融机构资本金的筹措途径

　　众所周知，巴塞尔委员会对金融机构规定了资本充足率8%和核心资本充足率4%的要求，特别是在金融危机之后，巴塞尔委员会对于核心资本充足率有了更高的要求，并对于系统重要性银行另外规定了1%的额外资本要求。

　　由表2可以看出，作为我国的系统重要性银行的四大国有银行来说，其资本充足率已经达到巴塞尔协议Ⅲ的要求，而按照2013年开始实施的《商业银行资本管理办法(试行)》中要求政策性银行也要满足相关资本充足率的规定，我们可以明显地看出三家政策性银行中经营最好的国家开发银行与国有四大行在资本充足率与核心资本充足率上的差距。因此，政策性银行为了更好地服务我国的经济发展必须首先提高自身的安全性，加强风险管控，提高资本充足率。

　　对于银行来说，资本金的增加一般通过内部积累和外部筹集两种渠道进行，政策性银行也是如此：

　　(一)内部积累

　　无论对于商业银行还是政策性银行，通过留存收益的累积来增加资本金的数量事实上都是一种良性、持久、根本的手段，而政策性银行主要是为了满足“强位弱势”领域或产业的相关融资需求，其本身并不以盈利为首要的经营原则，因此依靠内部积累的方式本身有着一定的局限性，但其发展的潜力很大，不容忽视。

　　首先，政策性银行本身要加强对风险的管控，降低不良贷款率。从目前的情况来看，三家政策性银行主要的利润来源还是依靠贷款。截至2012年末，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的总资产11.37万亿元，总负债10.8万亿元，所有者权益5684.7亿元⑦，其贷款余额和资产总额近年来可谓增长迅速，具体情况参见表3所示。因此，在贷款项目普遍微利的局限下，严格风险管理，完善对贷款客户的信用评级，最大限度地控制不良贷款产生就是增加资本金的前提。然而，要想真正意义上的降低不良贷款率，需要做的工作还很多，以国家开发银行为例，从表3和表4近几年的数据可以明显看出，我国政策性银行降低不良贷款率的主要方式是通过大量放贷实现的，而这显然不是治本的方法。其次，加强绩效评价的制度建设，降低运营成本，提高资金的配置效率。再次，重视中间业务对于利润增长的贡献作用，大力拓展中间业务。从表5的数据来看，虽然三家政策性银行在中间业务上有了较快发展，但仍有很大的提升空间。另外，考虑政策性银行所支持项目的政策性特征，国家也应该通过税收优惠、政策性银行收益的分红安排等手段支持其资本金的累积，促进政策性银行的持久发展。

　　(二)外部筹集

　　通常情况下，发行股票是许多商业银行以及企业筹集资本金的主要渠道之一，而银行或公司一旦上市势必以盈利最大化为首要目标，这显然与政策性银行扶持“强位弱势”行业的初衷和保本微利的经营原则相违背，因而政策性银行采用发行股票筹集资本金的方式要谨慎，实践中也很少见。

　　此外，补充资本金的另一主要方式是直接注资，其具体分为三种形式：政府独资、政府参股或者民间资本控股。而对于政策性银行而言，因为其微利的特征很难吸引民间资金的注入，所以通常采用政府独资的形式。目前来说，我国的政策性金融机构的资本金主要通过国家注资的方式进行补充，绝大部分资本金由政府提供。从已知的资料来看，三家政策性银行的注册资本金基本由国家拨款和税收返还的形式组成，只是在2011年，社保基金向国家开发银行注入了100亿的资金用于补充资本。可以说，通过国家或公共性金融机构注资的方式，政策性金融机构可以更好地践行其特定的金融功能，是补充资本金的重要手段之一。

　　当然，政策性银行也可以采用发行次级债券和混合资本债券的方式作为筹集资本金的途径之一。所谓次级债券，是首先在银行进行其他的债券偿付以后，在股东的利益偿付之前，来进行偿付的，其利率略高于普通债券。次级债券的发行不改变原有的股权结构，发行次级债券有利于丰富政策性银行资本金的结构，拓展资本金的渠道，而且次级债券可以自由交易，有一定的流通性。这对于活跃金融市场有一定的促进作用。事实上，我国政策性银行在次级债的发行方面已进行了很好的实践。国家开发银行就曾进行了几次次级债的发行用于补充资本金，最近的一次是在2011年所发行的200亿元长期次级债券。我国的进出口银行和农业发展银行还没有进行这方面的尝试。按照巴塞尔协议的规定，次级债券虽可记入附属资本，但其发行上限不能超过核心资本的50%。这使得利用发行次级债券的方式筹集资本金设置了一定的限制，而混合资本债券又可作为资本金的有力补充。混合资本债券是混合型证券的一种。巴塞尔协议和我国《商业银行资本管理办法(试行)》都允许利用混合资本债券补充附属资本。《办法》中规定“附属资本不得超过核心资本的100%；计入附属资本的长期次级债务不得超过核心资本的50%”，而附属资本小于核心资本的差值部分便可以通过发行混合资本债券的方式填补。

　　对于政策性银行还有一种可选择的方式是引进公共性基金类的战略投资者。改革开放三十多年来，我国的货币财富得到了很大的累积，金融集团出于资产配置的考虑，将部分资金投资于国家金融其实也不失为一种好的选择。比如社保基金在2011年以战略投资者的身份向国家开发银行投资100亿元就是一个好的开始，这对于国家开发银行而言，既充实了资本金，又丰富了股权结构，可谓两全其美。

　　①资料来源：中国进出口银行2012年年报。

　　②资料来源：国家开发银行2012年年报。

　　③资料来源：中国人民银行《2012年金融稳定报告》。

　　④“二行”即日本开发银行、日本进出口银行，“九库”即国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、环境卫生金融公库、公营企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、北海道东北开发金融公库。

　　⑤资料来源：国家开发银行2008年年报。

　　⑥资料来源：国家开发银行2011年年报。

　　⑦数据来源：《2013年中国金融年鉴》。

作者介绍：李鹏，辽宁大学经济学院金融系，经济学博士，讲师；白钦先，辽宁大学国际金融研究所所长，教授，博士生导师（辽宁 沈阳 110036）。