刚性约束 [城市化背景下农民市民化的刚性约束与对策选择]

　　[摘　要] 农民市民化是解决“三农”问题的主要出路。农民市民化过程中的制度性约束既有刚性户籍制度、就业制度、社会保障制度规定约束问题，也有习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则问题。要解决上述问题，必须从加快土地制度、劳动就业制度、户籍制度和社会保障制度的改革创新，以城市文明融合、改造乡村文明，提高城市农民工的文明素养以及加强立法，保证农民市民化有法可依等六个方面入手。
　　[关键词] 农民市民化；制度性；非制度性；约束；对策
　　所谓农民市民化主要包括两种理论内涵：一是农民在实现身份与职业转变之前必须接受现代城市文明的各种因子，从而为从农民角色向市民角色全面转型创造前提；二是在实现转变之后，发掘出相应的能力，实现自身在生活方式、思维方式、生存方式和身份认同等方面的现代性转变，成为合格的新市民，从而完全融入城市。在全球化、信息化对认同影响越来越大的情况下，如何让农民、农民工、新市民以及原有的城市居民之间在城市内部形成合理、有效、统一的社会认同感，是农民市民化过程中必须正视的一个严峻现实问题。目前农民市民化过程中已经凸显出的问题既有农民工的城市适应性差和社会权利难以保障的问题，也有失地农民人群的当前权利与未来前途无法保证、社会风险过大的问题。本文主要通过农民市民化的制度与非制度性制约因素的调查与分析，重点寻求城市农民工市民化的对策，为政府决策提供有价值的参考意见。
　　一、农民市民化的制度性约束
　　正式制度也被称为硬性的强制制度，是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，共同约束着人们的行为。
　　1.刚性户籍制度阻碍了农民市民化进程
　　制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为①。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》第一次以法律形式对人口自由流动实行严格的政府管制，户籍制度就成为中国社会具有独特迁移控制功能的一项基本制度，构成了城乡二元社会经济结构的制度基础，成为当前进城农民“经济接纳、社会拒入”的制度根源。这种以城乡隔离为主要特征的现行户籍制度的弊端主要表现在两个方面：一是阻碍了我国农业人口城市化的顺利进行。因为该户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不可迁移性，也就是把城市人口和农村人口截然划分成两个社会群体，除个别处理的问题外，两者之间几乎不可能合法地互换角色。社会人口既不能自由地从农村迁往城市，也不能从小城市迁往大城市。二是阻碍了全国统一的劳动力市场的形成，不利于劳动力资源的合理配置。从本质上看，户籍是一种社会屏蔽制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外②，因为在计划经济条件下政府控制了过多的经济资源，私人产品公共化的后果导致出现一种城市居民独占公共资源而对其他弱势居民进行排斥的利益分配格局。计划经济时代，城市居民享受着—系列的福利待遇，如住房分配、公费医疗、免费教育、全员就业，低价或免费享用生活服务、文化娱乐设施等，而农民则无权享受这些。因而，为了保障本地常住人口的基本福利和就业条件，维护社会的稳定，许多地方城市就出台了一系列旨在抬高限制性门槛的地方政策，阻隔农民进城。
　　2.就业制度的个别歧视性规定，限制了进城农民的城市化
　　城市农民工最关心的问题无非就是能否在城市里谋得一份工作并获得相对高的收入。与城市居民相比，城市农民工群体的整体文化素质偏低，而且缺乏必要的劳动技能，难以在城市找到较好的工作。尽管如此，城市政府因为下岗失业人员不断增加的压力仍对进城务工作出了种种限制。当前城市就业政策几乎完全将城市农民工排除在城市正式的就业体系之外，使其只能在体制外寻找那些几乎不受任何保护的边缘和底层职业，如清洁工、保姆、流动摊贩等，遭遇到不同程度的就业歧视。那些文化层次比较高、有文化知识、有一技之长的农民进城后找工作比较容易，可以挑选一个更好的工作环境和报酬，但是这些人在整个城市农民工群体中所占比例极低，陕西省就业调研组通过去年的调查发现，在全省农村现有的1700多万劳动适龄人口当中，通过各种渠道实现劳务输出的有223.4万人之中受过专业技能培训的人是微乎其微，仅占总人数的9.1%。③而一些城市针对农民工制定的带有明显歧视性的用工规定，又在相当程度上加大了其失业风险。如青岛市目前仍存在企业违规用工现象，少数企业不按规定与劳动者签订合同、缴纳劳动保险，劳动者随时有可能失业，且发生工伤事故和职业危害后，自身的权益得不到保障。
　　3.教育制度事实上的不平等，使得进城务工农民及其子女无法享受到城市的教育
　　从深层次看，户籍制度所分割成的二元社会结构，造成了义务教育的二元性，这正是造成城市农民工子女教育不平等现象的根本原因。现行教育体制中，在流出地政府与流入地政府之间未能确定适当的教育经费比例，也没有建立个人支付为主与政府资助为辅的教育费用分担机制，难以保证适龄的城市农民工子女接受平等的义务教育。城市农民工子女在所流入城市不得不缴纳数目不菲的借读费，而现行考试政策又迫使其不得不中途转回户籍所在地参加中考和高考，这就使城市农民工及其子女无法享受到城市的教育资源。据青岛市政协课题组调查，青岛市城乡之间教育经费投入很不均衡，以2006年为例，市北区小学、初中的生均教育经费达9335元和10420元，而同期平度市生均教育经费只有2343元和3635元，二者的比例分别是4：1和3：1。教育经费投入的失衡造成了办学条件的失衡，从而导致教育观念、教师素质、教研能力等软资源的失衡。
　　4.社会保障制度缺失，导致农民工群体缺少安全保障
　　社会保障是一个国家或地区以社会的力量，保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系，它提供的对象是全体社会成员。但是我国的养老保险、医疗保险等社会保障制度主要针对机关事业单位人员和国有企业职工，明显带有对长期低工资的补偿性质，对城市居民表现出明显的倾斜。而城市农民工的社会保障明显被忽视，如青岛市农民社会保障存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、政策法规缺失等诸多问题。截至2009年第四季度，青岛市新老农保参保农民107万人，其中新型农保参保为66.7万人，只有崂山、城阳、黄岛三区实现了农民参保全覆盖，不到全市农村总人口的15%。