机构改革后政法队伍建设专题调研报告

机构改革后政法队伍建设专题调研报告_机构改革调研报告

内黄县机构编制委员会办公室 关于对县人民政府机构改革工作督查评估的 调研报告按照县编委要求，县编办、县政府督查室，于 8 月 10 日至 8 月 16 日对县政府机构改革工作落实情况进行督查评估。此次督查 共涉及 24 个工作部门 8 个中心共 48 个单位。督查组深入各有关 单位，采取听取单位主管领导汇报、实地查看、拍照存档等形式， 逐条督查评估机构改革落实情况。现将有关情况报告如下： 一、特点及成效 1、领导重视，迅速行动。县政府机构改革后，县领导、单位 领导都高度重视，主动配合，保证改革顺利进行。县政府副县长 张志红、县长助理刘忠民亲自召集县交通运输局、县城管局等有 关部门协调解决城市客运职责调整和手续交接工作。县发改委、 县工信局领导积极沟通，将发改委负责“经济运行工作的 5 人” 划转到工信局，并积极开展工作。县农牧局、县住房和建设局、 县交通运输局、县工信局等单位已启用了新章、挂了新牌子、变 更了新账户。县人社局、县文广新局、县粮油贸易中心、县畜牧 兽医服务中心等单位及时刻制新公章、制作新牌子（其中县粮油 贸易中心已挂新牌子） 。县计生委、县粮油贸易中心等单位严格 按照“三定”方案制作悬挂内设股室牌子。

2、转变职能，促进工作。各单位以改革为契机，积极推出各 种新办法、新举措，转变职能，强化服务意识，打造干部队伍，提升服务能力，取得了很好的工作成效，赢得了广大群众的好评。

县审计局强化工作薄弱环节，加大了对财政投资项目的监管，确 保国有资产不流失。县财政局简化工作程序，制作工作流程示意 图，提高办事效率。县公安局加强城区防控力量，有力地打击了 不法活动，极大地改善了治安状况。县城管局购置新车辆，每天 在城区主要路段洒水降尘，在炎炎夏日为群众带来了可贵的清凉。

县广播电视发展服务中心实行了挂牌上岗，加强了新闻舆论监督， 开展了有线电视数字化整体平移工作，重新开播了内黄县广播电 台，增设了以文娱、娱乐为主的有线综艺频道和以农业、法制宣 传为主的第三频道，实现了工作、效益、社会多赢的良好局面。

县安监局一手抓执法，一手抓服务，以整改为目的，以惩罚为手 段，实行“首查不罚”制度。县林业局、县畜牧兽医服务中心积 极开展电视技术讲座并安排专人定期下乡为农户搞好技术服务。

二、存在问题 1、个别单位职责调整还未到位。如县发改委的“工业经济运 行”职责还未调整到县工信局；原农开办的“农业综合开发”职 责未调整到县财政局；县食品药品监督局的“综合协调食品安全、 组织查处食品安全重大事故”职责未调整到县卫生局，县卫生局 应调出的职责也未调出；原广电局、文物旅游局的行政职责和县 文管所未调整到县文广新局，文化市场综合执法也未合并；原畜 牧局行政职责未调整到县农牧局；原粮食局行政职责未调整到县 发改委；原县政府教育督查室行政职责已划入县教体局，但人员 还需进一步理顺；原新农办需进一步理顺关系。2、个别单位牌子未挂、公章未刻、账户未变。如县蔬菜服务 中心、县教育发展促进中心、县旅游发展服务中心、县广播电视 发展服务中心、县棉花粮油生产服务中心、县外商投资服务中心、 县扶贫开发办公室等单位未挂牌子、未刻公章、未变更账户。县 政府办公室、县人社局等单位未挂内设股室牌子。

3、大部分单位存在乱挂牌、股室牌子名称不规范、股级干部 超配、行政单位事业身份人员任股级干部现象。此次已将相关单 位的所有挂牌拍照存档。

4、存在部门干预挂牌子现象。大多数单位都挂有：计生办、 综治办、群众工作室、工会等牌子。县公安局挂有原系统内未改 革到位的牌子。个别单位有临时性工作办公室牌子。如： “三项重 点”工作办公室。

三、意见建议 1、涉及职责调整的单位由有关县领导、部门领导召开会议， 进行沟通协调，及时安排落实职责划转事项，办理交接事项。

2、 进一步加大督查力度， 对未整改到位的单位进行跟踪督导。

3、在以后改革制定“三定”方案时，是否考虑对于一些职责 较多、人员较多的单位，适当增加一些内设机构。

4、对于“一票否决”的部门干预要求各单位挂的牌子，看看 县编办拿出什么意见。

内黄县机构编制委员会办公室 2010 年 8 月 18 日

机构改革后政法队伍建设专题调研报告_XX市政府机构改革和职能转变调研报告

XX 市市县政府机构改革和 职能转变调研情况汇报（2013 年 4 月 18 日） 省编办： 根据《关于配合开展政府机构改革和职能转变以及开发区 (高新区、工业园区)管理体制改革调研工作的通知》 （XS 编办函 [2013]122 号）精神，围绕调研提纲要求，现就我市市县政府机 构改革和职能转变有关工作情况汇报如下： 一、关于市县政府机构改革 （一）学习贯彻党的十八大、十八届二中全会和十二届全国 人大一次会议精神情况，对市县政府机构改革和职能转变的主要 认识和体会。

党的十八大是我们党在全面建设小康社会的关键时期和深 化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期召开的一次十分 重要的会议。胡锦涛总书记的主题报告实事求是、高瞻远瞩，是 当前和今后一段时期指引我们党团结带领全国各族人民开创中 国特色社会主义事业新局面的纲领性文件，报告中指出要坚持走 中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，提到要严 格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，这充分体现了 党和国家对机构编制工作的重视，对于指导机构编制工作具有十 分重要的意义。十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机 构改革和职能转变方案》 ，明确了要按照建立中国特色社会主义 行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进 机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市 场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障的目标。党的十 八大和十二届全国人大会议召开后，我市机构编制部门即召开会- 1 -议进行了专题学习，要求全市各级机构编制部门要把机构编制工 作与党的十八大和十二届全国人大一次会议作出的部署要求紧 密结合起来，特别要深刻理解把握党的十八大报告有关深化行政 体制改革、严格控制机构编制的要求，切实把思想认识和实际行 动统一到党的十八大精神上来，坚持以党的十八大精神指引机构 编制工作。要对《国务院机构改革和职能转变方案》中关于国务 院机构改革、国务院机构职能转变等主要内容认真研读，准确领 会其精神实质，以此指导机构编制工作创造性开展，进一步推进 我市政府职能转变。同时，扎实做好当前各项工作。按照市委、 市政府和省编办的安排部署，靠实责任，创新工作，确保全面完 成今年确定的各项重点任务，为经济社会发展提供更加有力的体 制机制保障 通过学习党的十八大和十二届全国人大一次会议等会议精 神，明晰这次改革仍然延续了 2008 年大部制改革的思路，最大 的差异点在于特别突出了转变政府职能，是一个由过去比较注重 外在机构合并、调整更加转向职能的转变，是内涵式的改革。具 体亮点包括:一是突出问题导向。针对突出问题进行改革,而不是 为了改革而改革，不管是整合药品食品监管，还是解决海上的执 法问题， 这都是过去面对的老大难问题。

二是突出解决民生问题。

老百姓关注的问题，比如食品药品安全，医疗、卫生、看病等方 面，此次整合新闻出版和广电，也是和老百姓文化消费直接相关 的。三是特别强调权利下放。解决好政府和市场、政府和社会的 权利，强调政府给市场下放权利，发挥市场资源配臵作用，特别 强调政府对社会下放权利，发挥社会组织的社会管理的作用。

（二）2010 年以来，我市市县政府机构设置和人员编制管理 及政府部门执行“三定”规定的情况及存在问题。

2010 年以来，我市认真贯彻落实省审批的政府机构改革方 案，市、县两级严格按照改革文件规定设臵机构、明确政府工作- 2 -部门“三定”规定，并抓好贯彻落实。市人民政府设 32 个工作 部门，兴宾区人民政府、合山市人民政府设 24 个工作部门，武 宣、象州、忻城县人民政府设 23 个部门，金秀县人民政府设 22 个工作部门，各级政府设立的监察局、食品药品监督管理局列入 同级人民政府工作部门，不计入机构个数。同时，全面清理了议 事协调机构，进一步调整理顺了政府工作部门职责关系、部门内 设机构间的职责关系，优化了政府组织结构。目前在人员编制管 理上存在的问题主要有： 1、各部门机构编制配备与实际工作开展还不相适应，机构 编制管理工作压力不断加大。我市行政编制总量较小，全市除政 法部门和乡镇政府外，其它行政机关都已基本清编，或历史原因 造成的超编，在出现编制和职位空缺的情况下，仍然无法招录公 务员，行政机关“用人难”的问题不同程度存在。同时，随着一 些涉及民生领域部门的工作职能不断增加，这些部门要求增设机 构和增加人员编制的呼声很高。而省核定我市的行政编制总量较 小，所有的行政编制已经全部分解下达各部门，无法调剂编制用 于解决这些部门人员编制紧缺的问题，矛盾日益明显。在一定程 度上影响和制约了我市经济和社会事业的发展。使得我市机构编 制管理工作面临的压力不断加大。很多行政机关岗位以“借（抽） 调” 的办法从二层事业中补充工作人员， 造成人员管理上的混乱。

由于我市属新建城市，城镇化建设和发展速度与编制总量的矛盾 比较突出，在现阶段难以清退较大数量的编外人员。同时，在编 制结构上，也存在不合理的问题。一是层次结构失衡，县一级超 编较为突出，乡一级则出现空编；二是官兵结构失衡，少数单位 官多兵少，个别单位甚至是有官无兵。

2、行政机关存在混用事业编制现象。2010 年各级政府机构 改革时，各县组建文化体育广电局，由于原文化体育局为行政机 构，使用行政编制，原广电局属于参公管理事业单位，使用事业- 3 -编制，从而造成一个行政机关内部同时存在使用行政编制和使用 事业编制的人员，现人员编制也没有臵换；县级政务服务中心管 理办公室其原核定的事业编制需臵换为行政编制，但由于各县行 政编制已全部分配下达到各部门，没有空编，其事业编制还无法 臵换为行政编制。以上情况属于行政机关混用事业编制，待自然 减员或有空编后方可调剂、臵换。

3、退居二线领导干部占用编制比例较大。从调查掌握的情 况看，全市退居二线领导干部在党政群机关和参公事业单位干部 队伍中所占的比重比较高，除了市本级领导干部退居二线占实有 干部总数的比例在 10%以下外，县、乡（镇）两级领导干部退居 二线的人数占实有干部总数的比例均达到 10%以上，有的甚至高 达 23%。由于退居二线领导干部未到退休年龄，仍然占单位编制， 进而使部分单位一线工作人员不足，为解决燃眉之急，采取向下 级单位借用人员的办法解决，导致有混编混岗现象，致使信息平 台与实际人员不相符。

4、在机构设臵及编制管理方面还存在条条干预现象。按照 机构编制管理的有关规定， 严禁上级业务部门以批项目、 批资金、 升级达标、考核一票否决等形式干预下级的机构编制管理，但事 实上，这种现象依然普遍存在。上级业务部门在发文件、召开会 议、开展评比、领导讲话、批示、批资金、批项目、考核一票否 决时，往往要求下级政府要对口设立相关机构，对下级工作的考 核和升级达标，也往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制 为前提，给机构编制管理工作带来很大的压力和困难。

5、政府部门转变职能尚未真正到位，部门间协调配合需要 进一步完善。2010 年市县政府机构改革，虽然进一步明确和强化 部门的责任，特别是对确需多个部门管理的事项，明确了主办和 协办及具体牵头单位，但事实上一些部门还存在职责履行不到 位、职责移交不到位、职责分工不到位、协调力度不到位等问题，- 4 -明确和强化责任的观念有待进一步提高。如市公安局与市工商 局、市文化新闻出版局、市交通运输局等部门的关系方面还有些 问题待理顺。具体表现在:打击传销,以工商为主,公安为辅,影响 打击传销的力度； 打击非法出版物方面， 以文化新闻出版局为主， 公安为辅（实际没有这方面职责） ，打击力度不够；对超载车辆 存在双重处罚及双重处罚标准的问题，对营运车辆安全双重检测 存在的问题；在城市管理存在管理职能及范围交叉的问题等等。

6、政事分开的问题还未得到真正解决。事业单位与行政机 构职责不明权限不清、事业单位与行政事业单位人员混编混岗、 事业单位参公过滥的问题不同程度的存在。由于我市行政编制较 少，而工作任务却未减少，人员编制紧张，满足不了工作需要， 一些部门便采取借用事业单位人员，或增设事业单位扩大事业编 制的办法，变相增人扩编，将行政编制变为事业编制。

（三）对应国务院机构改革方案，市县涉及调整、划转、整 合的部门的机构编制现状及存在问题，改革的主要难点。

对应国务院机构改革方案，我市涉及调整、划转、整合的部 门有发改、卫生、计生、药监、文新、广电、商务、农业、工商、 质监等 10 个职能部门。其中，在 2010 年县级政府机构改革中就 新组建了文体广电局，将文化和体育局、广播电视局合并。这些 部门的编制现状、存在问题及改革的主要难点是： 1. 关于食品药品监督管理局职责调整。

将市食品安全办的职责、市食品药品监管局的职责、市质监 局的生产环节食品安全监督管理职责、市工商局的流通环节食品 安全监督管理职责整合。据了解，我市质量技术监督局现有编制 44 名（含市质量技术监督局稽查局。其中行政编制 40 个、工勤编 制 4 个） 。从 2005 年 1 月 1 日质监系统承接生产加工环节食品卫 生监管职能以来，我市质监部门没有得到划转相应的人员编制。

2006 年 8 月，市质监局增设食品生产监管科、县质监局增设食品- 5 -生产监管股，均没有增加编制，所需人员均是内部调剂解决；全 市市工商局现有编制 489 个（含县级工商局及乡镇工商所） ，2009 年增加食品流通环节监管职能也没有增加编制；市食品药品监管 局现有编制 31 个（其中行政编制 28 个、工勤编制 3 个） 。市质监 局、市工商局、市食品药品监管局都存在着工作任务繁重，人员 编制紧缺的情况。这次改革，将市质监部门的食品生产环节监管 职能、工商部门的食品流通环节监管职能将划入食品药品监管部 门，最大的难题将是人员编制的调配问题。质监、工商两部门现 有编制都是 10 多年前制定的编制，增加食品监管职能后都是没有 增加编制，无食品药品及相关专业技术人员，如果从两个部门划 一定编制给食品药品监管局，按照人随事走，食品药品监督管理 局认为划入的人员未必可用，质监、工商认为他们的编制有限， 增加食品安全监管职能没有增加编制，减少食品安全监管职能要 划出一定的编制，对他们原来的监管职能，监管力量减少了。

关于对强化食品药品监管局职能的意见和建议：一是人员编 制到位后才能承接新职能；二是编制不管是划转或重新定编省编 委必须要有一个总体方案或要求，或按人口比例配备，或设最低 配臵；三是乡镇成立食品药品监督所，强化乡镇政府食品药品安 全负总职责，由食品药品监管局和乡镇政府双重管理。

2. 关于组建卫生和计划生育委员会。

（1）人员编制及机构现状：市卫生局现有机关编制 18 名, 其中：行政编制 16 名,后勤服务事业编制 2 名。领导职数：局长 1 名，副局长 3 名，科级领导职数 10 名。内设 10 个业务职能科室。

现有在职在编人员 18 人，其中：局长 1 名，副局长 2 名，专职纪 委书记 1 名，科长 9 名，科员 3 名，工勤人员 2 名。市计生委机关 编制 19 名,其中：行政编制 17 名,后勤服务事业编制 2 名，核定 领导职数：局长 1 名，副局长 3 名，科级领导职数 8 名。内设 7 个 业务职能科室。现有在职在编人员 19 人，其中：主任 1 名，副主- 6 -任 4 名，纪检组长 1 名，科级领导 8 名，科员 4 名，工勤人员 2 名。

（2）存在问题：人员编制太少，各科室人员不足。市卫生局、 市计生委大部分科室只配备一人， “人少、事多、责任重大” 。为了 业务工作的正常开展，只得从二层事业单位抽调人员到局机关协助 工作。由于抽调人员的身份及工作的延续性问题，对业务工作的开 展带来诸多不便。

（3）改革的难点。改革的主要难点在于不要将整合变为简 单的归并、加减计算，如何转变政府职能的问题。市卫生局和市 计生委两个部门合并后，在相当长一定时期可能存在不适应之 处。存在的弊端有：一是计生队伍力量减弱。人口计生工作量不 变，仍然常抓不懈，两部门合并，人口和计划生育委员会部门人 员将编入卫生系统，这将很大程度上缩弱计生队伍力量，不利于 计生政策的贯彻实行，低生育水平无法得到保障。二是机制运行 难度大。合并后的乡镇卫生院要接受双重领导，即：一方面继续 接受合并后上级主管部门的垂直领导，另一方面也接受所在乡镇 党委、政府有关计划生育服务的块块领导。这将使计生工作和卫 生工作难以协调运行，农村医疗卫生和计划生育事业难以全面发 展。三是乡计生站和卫生院合并难度大。乡计生站属于财政全额 拨款单位，卫生院属于财政差额拨款，合并后存在一个部门两种 编制性质，人员转岗难度大，单位利益分配难。

3.关于组建新闻出版广播电视局。

（1）机构编制情况：XX市文化新闻出版局于2010年1月由原 XX 市文化局与 XX 市新闻出版局合并组建。为市人民政府工作部 门。核定机关编制18名，其中：行政编制16名，后勤服务事业编 制2名。目前，实有公务员14名，其中处级干部达9名（含副局长 4名，纪检组长1名，调研员2名，副处级干部2名） ，工勤人员2名， 层级结构倒臵，比例结构不合理，7个科室中由于人手缺出现“空 壳”现象（如文物科、市场科“有科无人” ） ，几个科室也都是只- 7 -有1人。

XX 市广播电影电视局机关编制 17 名，现实有人员 17 人。其 中局长 1 名，党组书记（兼副局长）1 名，专职副局长 2 名，纪 检组长 1 名，正副科长 7 名，主任科员 3 名，工人 2 名。

（2）市文新局、市广电局履职过程中存在的主要问题:一是 管理体制不顺。主要表现在两个方面：一是政府文化行政管理部 门职能分散，影响到文化政策和发展战略的全局思考与规划，不 利于资源的优化合理配臵。二是文化企事业单位的所有权都归政 府所有， 由政府直接管理， 因而在人事和经营管理上自主权不大， 灵活性不强。二是部分职能存在重叠交叉。如：文化行政执法归 口文化部门管理，广电部门开展的打击非法接收地面卫视设施专 项行政必须依靠文化综合执法队伍进行执法。三是投资渠道单 一。

长期以来， 政府一直是文化事业单位最大和最主要的投资者， 在我们这个经济欠发达地区，虽然财政文化支出呈逐年递增之 势，但仍不能从根本上解决我市文化基础设施落后的问题，再加 上没有形成多元有效的文化投资机制，使民间资本、社会资本进 入文化领域的渠道不多。四是用人机制不活。我市各文化事业单 位一直都隶属于政府机关，在组织形式、人事管理、收入分配等 方面行政化倾向严重，导致这些文化部门没有充分的用人自主 权，缺乏必要的制约手段和激励手段，内部运行机制僵化，人员 能进不能出，待遇能上不能下，专业队伍年龄老化，年轻专业人 才无法引进。

（ 3）整合的难点：一是重新对文化新闻出版局进行调整， 2010 年市政府机构改革，我市将市文化局、新闻出版局的职能整 合，组建市文化新闻出版局，同时，明确加强文化新闻出版的统 一管理，加快文化事业发展。对应国务院机构改革和职能调整方 案，将统筹新闻出版广播影视资源，组建新闻出版广播电影电视 局。频繁的改革调整，对新闻出版领域的干部职工会有一定的影- 8 -响。二是难以解决人员编制问题。目前，市文化新闻出版局、广 播电影电视局现有编制少，人员年龄结构整体偏大。整合后，如 果没有增加编制补充新生力量，现在的人员有可能难以适应新的 管理模式。

（四）对市县政府部门和有关事业单位机构调整的意见和建议。

按照中央和省的规定，政府机构设臵限额为大城市 40 个左 右、中等城市 30 个左右，小城市 22 个左右。我市属于中等城市， 2010 年政府机构改革设臵政府工作部门 32 个。建市至今，我市 机构编制较其他同类城市基数较低。随着经济社会的快速发展， 我市与其他地市一样，各项工作任务日益繁重，现有的机构个数 和编制数无法满足实际需要。我市希望上级在这次机构调整中， 应该给予适当倾斜照顾，相应增加一些机构设臵和人员编制。根 据调查目前各县政府都迫切要求应加强安全卫生监管、城市管理 等方面的职能。目前市级最希望设臵的部门是 XX 市能源局，由 于我市能源资源结构的先天缺陷，加上煤炭消费大、电力装机总 量不足、清洁能源和可再生能源发展起步晚等原因，能源越来越 成为我市加快发展的主要瓶颈。为适应经济社会发展需要，统筹 加强全市能源管理，进一步发展能源产业，巩固提升 XX 在 X 省 的能源基地地位，设立 XX 市能源局势在必行。县级最希望设臵 的部门是行政管理综合执法局。如今城镇化建设地不断发展，加强 城市管理工作势在必行，为避免职能交叉、多头管理的现象，就需要 一个相对集中行使行政处罚权的行政机构。

（五）议事协调机构及其办事机构的设置情况，对规范设置 议事协调机构的意见和建议。

2010 年政府机构改革，各县已按清理议事协调机构规定，清 理了大部分机构，仅保留少量议事协调机构，2010 年政府机构改 革，我市已按清理议事协调机构规定，将市扶贫开发领导小组办 公室更名为市扶贫开发办公室，由议事协调机构的常设办事机构- 9 -调整为在市发展和改革局挂牌；将市人民防空办公室由议事协调 机构的常设办事机构调整为在市住房和城乡建设局挂牌。因其工 作涉及面广、现行的管理措施有力有效，建议继续保留。

对规范设臵议事协调机构和办事机构的意见和建议：1．进 一步明确议事协调机构的设立标准 ,应明确议事协调机构应在什 么情况下设臵 , 什么情况下不用设臵 , 而且议事协调机构的设立 还应具有灵活性,才能及时回应社会需求。2．创新议事协调机构 的管理方式。一是特定事项的议事协调机构 ,或者说就是临时机 构,在设立时就应当明确撤销的条件和期限；二是将将议事协调 机构情况列入政务公开的内容。虽然议事协调机构更多的是协调 各部门之间、地区之间的有关重大事项,是党委政府的内部事务， 与公民、法人和其它社会组织没有直接的联系，其设立、撤销等 方面的管理属于内部行政行为，还是有必要列入政务公开事项， 在政府网上进行公开。其好处，一是使各部门和有关人员了解这 类机构的职责、组成人员等；二是在平时的运作中，可以使党政 各部门明白自己的职责，便于工作的开展；三是也便于有关部门 的管理。

二、关于市县政府部门职能转变 （一）对市县政府职能定位、履行职责的重点、市县乡三级 政府之间权责划分等方面的意见和建议。

转变政府职能是政府机构改革的核心，是深化行政管理改革 的突破口。县级将对有行政审批职能的政府部门把行政审批权统 一集中到一个内设股室，在该股室增挂行政审批办公室牌子，并 统一进驻政务中心办公。建议上级政府进一步下放了管理权限， 减少逐层审批程序。

（二）县政府职能履行过程中碰到的最大困难和问题。

我市对政府各部门现有职责进行认真梳理和分析，结合实际 确定各部门的职责分工，切实解决了一些部门职责交叉和关系不- 10 -顺的问题。但是，政府部门在履行职能时碰到一些困难和问题， 最大困难和问题主要体现在两个方面：一是难以彻底理顺职能交 叉、多头管理的问题。如：一头猪从养殖到上餐桌，期间就有畜 牧、药监、卫生、质监和工商等部门的参与监管，当遇到界定不 清的担责之时，各部门就推诿扯皮。另外，在城市建设管理方面， 各县（市、区）普遍存在着住建、国土、工商、环保、公安交警 等部门多头执法、交叉执法的现象。二是难以解决编制不足的问 题。目前，我市市县乡三级政府工作部门普遍存在编制少、专业 技术人员紧缺的问题。受编制限制，很多单位多年以来没有得补 充新生力量，现有的人员年龄偏大、知识陈旧，而且很多人员都 一身兼多职，工作疲于应负。

（三）关于市县政府职能转变的突出内容。

政府职能转变是一个持续不断的长期过程，不可能一蹴而 就，一次调整到位。只要社会经济还在发展，这一过程就不会停 止。虽然职能转变是长期的、经常性的，但每次的任务应根据具 体情况有所不同，尤其在当前全球经济复苏乏力、发展前景不容 乐观，国内经济增长下行压力和产能相对过剩矛盾加剧的情况 下，更要区分政府职能转变的轻重缓急，着力解决当下面临的紧 迫问题。

一是向市场放权，激发企业和个人创业积极性。十八大报告 指出，要处理好政府与市场的关系，更加尊重市场规律，更好发 挥市场在资源配臵中的基础性作用。应当明确，经济发展的主体 力量在市场，企业和公民才是创造财富的主体，政府职能要转到 为市场主体服务、创造良好的发展环境上来，尊重人民群众的首 创精神，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在 活力。

二是向社会放权，激发社会活力。应当看到，30 多年来政府 对经济领域的放权尽管有诸多不尽如人意之处，但还是比社会领- 11 -域的放权大得多。随着人民群众维护自身权益的意识和能力越来 越强、参与社会管理的积极性不断高涨，必然要求政府加大向社 会领域的放权力度，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理 服务，更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。

三是强化宏观管理，为市场和社会提供优质公共服务。当前 政府承担的微观经济管理职能较多，突出表现是仍然把很多精力 放在抓项目、抓审批上，这已不适应新形势下政府的职能定位要 求。应当看到当前政府在市场监管领域的能力还不够、社会管理 和公共服务水平还有待提高，特别是本轮改革加大市场、社会放 权的力度以后，将对政府的管理水平提出更高的要求。这就要求 政府加大对经济社会各方面的估量分析及科学预测，制定相应的 方针、计划、目标、政策和制度，该扶持的扶持，该规范的规范， 该放手的放手，该加强的加强，确保做到“放而不乱”，为经济社 会的健康发展保驾护航。

（四）县级最希望市级下放的职能和最希望市级取消或下放 的审批事项。

市级最希望自治下放的审批事项有：一是下放投资审批事 项，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要 总量控制的外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由 地方政府审批；二是下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基 层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一 律下放地方。三是减少项目配套经费。中央或者省审批给地方的 一些项目，很多是需要地方财政配套资金后，才给予拨付项目资 金的。建议减少或者免除一些项目专项资金的配套规定，增加一 般性转移支付规模和比例，为地方政府更好地履行职能提供财力 保障。

而县级最希望按照“扩权强县”有关规定，让市级简政放权， 把更多的审批事项和相关职能下发至县级，更好地方便群众，提- 12 -高工作效率。

（五）对应国务院职能转变的要求，县级政府部门需进一步 明确和加强的职能，以及减少或弱化的职能。对部门职能承接、 划转、下放、整合的意见和建议。

县级政府部门需进一步明确和加强的职能应包括：统筹协调 本地区经济社会事务、 强化社会管理和公共服务、 解决民生问题、 加强反腐倡廉、处臵突发公共事件的能力等。需要减少或弱化的 职能就是“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”所包括 的内容。部门职能的承接、划转、下放、整合工作，需要自上而 下进行，县级必须严格按照上级要求做好相关工作。

（六）清理行政审批事项的基本情况，按规定应取消、下放 事项的实际执行情况，对相关工作的意见和建议。

按照《 XX 省人民政府关于扩权强县工作的意见》 （ X 政发 ?2010?72 号）精神，我市积极开展行政审批事项清理工作，按 规定应取消的已取消、应下放已下放。2012 年 5 月已印发《XX 市人民政府办公室关于印发 XX 市扩权强县行政审批下放目录的 通知》 （来政办发?2012?146 号）文件，明确下放县级管理的行 政许可事项 400 项，委托下放县级管理的行政许可事项 36 项， 暂不下放的有 28 项。此外，目前各县在事业单位改革前已在各 县范围做了清理，部分二层事业单位不符合承担审批的事项，均 已予以撤销或收归行政主管部局。

（七） 关于部门之间、 部门内部、 部门上下级之间职责不清、 交叉重叠、关系不顺等情况，相关调整的意见和建议。

关于部门之间、部门内部、部门上下级之间职责不清、交叉 重叠、关系不顺利等情况，涉及到理顺部门职责关系，相关调整 建议： 一是通过机构整合的办法， 由外部的交叉变成内部的合作， 食品最能说明这个问题，包括这次国务院作的这几项改革，解决 这个问题。二是通过“三定”进一步理清，按照责权一致的原则- 13 -和要求，把现行的职责交叉问题逐项列出来，再给它理清。当然， 部门设臵再合理，职责交叉重叠恐怕是不可能完全解决的。有一 些在法上也好， “三定”当中也好，写得很清楚，但是一旦运行 起来很可能又互相交织在一起，所以我们特别强调要讲究部门之 间的合作，既有分工，又有合作，真正分工不合理的，我们想办 法加以解决，但是大量的事情就要靠各个部门在运行当中通过合 作解决这个问题，来解决老百姓感到找你也不是，找他也不是， 不知道你们到底管什么的问题。通过这个办法来解决方便老百姓 办事、解决职责交叉问题是最大的一个好处，责任明确，方便老 百姓办事。

（八）有关政企分开、政资分开、政事分开、政社分开工作 的开展情况。实现四个分开的难点和突破口。

难点：推进职能的转移、下放、整合和加强。

突破口：推进职能转移，充分发挥市场在资源配臵中的基础 性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职 能下放，充分发挥中央与地方两个积极性；推进职能整合，着力 解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强， 改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。

（九）政府所属企业的大致情况。政府所属事业单位承担行 政职能的总体情况。结合事业单位清理规范工作，有哪些职责事 项条件成熟、可划归行政机关。

目前，市本级成立有 XX 市城市建设开发有限责任公司、XX 市教育投资有限责任公司、XX 市农业发展投资有限责任公司、XX 市旅游开发有限责任公司、XX 市文化发展投资有限责任公司、XX 市红河投资有限责任公司、XX 市交通投资有限责任公司、XX 市 投资担保有限责任公司、XX 市铁路投资有限责任公司等 10 多政 府直属的国有独资有限公司，作为市人民政府在城市建设、文化 事业与文化产业发展、城市旅游建设发展、教育园区内基础设施- 14 -等建设发展项目的投融资平台。公司人员控制数在 4-20 名不等。

通过 2011 年以来开展的事业单位清理规范和去年开展的承 担行政职能事业单位调查工作，条件成熟可划入行政机关的职能 主要有事业单位法人登记、财政稽查、环境监察、档案管理、党 员远程教育、农机推广和监管、水库移民管理、招商引资、机关 事务管理等。

三、关于乡镇机构改革 （一）乡镇机构设置、职能配置和人员编制管理的总体情况 及存在问题。

2011 年深化乡镇机构改革以来，各县市乡镇机关内设机构 5 个，分别为党政办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合 治理办公室（维护社会稳定办公室、610 办公室） 、社会事务办公 室、经济发展办公室。前三室的设臵、配臵、管理比较顺畅，后 两室是综合性的岗位，岗位要求比较专业，乡镇一级缺乏相对应 的人才，加上编制少、干部队伍老龄化严重，后两室的作用没能 有效发挥。乡镇政府的主要职能是：落实国家政策，严格依法行 政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会 稳定。乡镇直属事业单位设有 8 个，分别是社会保障服务中心、 文化体育和广播电视站、村镇建设管理站、农业技术推广站、农 业机械化管理推广站、水利站、林业工作站、人口和计划生育服 务站（与人口和计划生育办公室合署办公） 。8 个事业机构总体的 设臵、配臵、管理比较合理顺畅，但随着近两年来社会的发展， 服务工作事项的增加，文化体育和广播电视站和镇村建设管理站 的编制数、工作人员明显不足，严重影响乡镇工作。乡镇司法所、 国土资源管理所、 财政所和兽医站则实行 “县乡共管、 以县为主” ， 属县直单位直管。

存在问题：一是公务员队伍和事业单位人员结构有待优化。

乡镇干部队伍一直趋于老化，虽然当前政府在积极调整干部结- 15 -构，引进了相当一批具有较高学历的青年干部，但老、中、青比 例仍然失调。年轻公务员大多被调或借调到县直单位或部门工 作，在行政编制设臵方面出现有岗无人的现象。另外，乡事业单 位人员中，大多年龄比较大、文化水平和技术水平较低，真正懂 业务的专业技术人员少，人员结构和专业结构不合理。有的乡镇 事业单位中没有一个中级以上职称的人员。总的来说，事业站所 整体技术力量偏低，综合服务功能差，由于受编制的限制，人员 结构优化工作仍存在一定困难。二是人员成分复杂，文化素质普 遍不高。在乡镇一级，干部队伍成分较为宽泛，既有选调生、公 务员，又有参照公务员管理条例的事业编制人员，还有不带编制 的临时工，队伍的广泛性就决定了素质的参差不齐。而选调、挂 职的相对高学历者往往是把乡镇当成了事业的一块跳板，因而乡 镇往往难以留住具有高学历高素质的人才。三是部分乡镇认为 “县乡共管，以县为主”的管理模式削弱了乡镇人事管理权限。

乡镇县直管单位，乡镇服务无法插手，其现有结构和人员的责、 权、利与乡镇工作不对口，乡镇无法与之工作对接。乡财政所、 国土资源管理所、渔牧兽医站实行“县乡共管，以县为主”的管 理模式，由于县直部门与以上单位异地办公，不利于工作人员的 日常管理和考核，缺乏必要的组织纪律监督。另外，由于管理主 体易错位， 造成管事的管不了人， 管人的部门无法履行监督职责， 绩效考评将以县管为主的单位的工作目标列入乡镇工作考评内 容，造成了权责不一致的局面。

（二）关于乡镇功能定位、履行职责重点及需要加强的职能 的问题 乡镇功能定位、履行职责的重点是促进经济发展、增加农民 收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村 稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面。

工作较为薄弱的有基层党建、新农村建设的规划、现代化农- 16 -业的产业结构调整、征地、社会维稳、招商引资、安全生产等工 作。

应加强社会管理和公共服务职能， 把主要精力放在维护稳定、 服务农民、促进发展工作上。主要问题有：一是部分事业单位并 没有真正转变自己的角色，没有主动向农民和多种经济组织提供 实实在在的服务。二是事业单位普遍存在着资金不足的问题，无 法添臵一些技术服务设施，难以开展推广项目。三是投资项目乡 镇难以插手。

现在搞的农业综合开发、 水利投资等农业投资项目， 直接由县职能部门，如农业局、水利局、国土局把资金用到村上， 乡镇插不上手，因而乡镇仅限于调节作用。出现问题的是乡镇不 够了解，服务不够好。

（三）乡镇最希望增设及撤并的机构。

现阶段的乡镇工作中，社会保障、医疗卫生服务、文化教育、 信访维稳、安全生产、食品安全和环保等工作较为薄弱，需要加 强。部分县乡镇反映最希望增设乡镇综合行政执法办公室和乡镇 环卫所。

（四）乡镇最希望县级下放的职能及赋予的权限。

下放的职能：希望下放面向基层和群众的社会管理和公共服 务职能。现在乡镇管理部门一般是委托执法，没有执法权，平常 职能靠说好话来进行管理，发现问题要报告委托单位，委托单位 执法人员有空才会来处理，等委托单位有空违法行为已经完成， 不利于城镇的管理。

只有处罚和教育同时进行， 才能够管理到位， 改变乡镇城镇面貌。

赋予的权限：县级职能部门要加大放权力度 ,特别是乡镇政 府的财政权、人事权、执法权、监督权、指导权,使乡镇政府责、 权、利相一致,合理调配人、财、物的流动使用,更好的进行管理 和服务于群众。对于像农业比重较大、经济欠发达的乡镇，重点 下放“三农”服务等方面管理权限 ;对于另外工业化和城镇化发 展到一定水平的乡镇,重点下放社会管理和公共服务等方面管理- 17 -权限。

（五）乡镇提供服务的侧重点和应该增加的服务项目。

当前乡镇提供服务的侧重点是三农服务和社会事务服务，包 括农村养老保险、计划生育、公共文化、信访、农业技术推广、 惠农补贴申办、民政救助等服务项目。我市乡镇基本建立了“一 站式”公共服务大厅，将面向农民群众的审批、服务、咨询事项 集中统一到服务大厅办理。目前，应该增加基本医疗（新农合） 服务项目。乡镇提供服务的侧重点应该便民、利民、为民，应该 增设“一站式”服务、青年就业创业培训、农业信息服务、垃圾 回收处理服务等项目。如“一站式”服务可以通过政府购买解决、 青年就业创业培训可以通过市场解决，农业信息服务可以通过政 府购买和市场共同解决、垃圾回收处理服务可以通过市政府、乡 政府、村委员三级联合解决。

转变政府职能，强化服务功能，乡镇干部要把主要精力放在 社会管理和公共服务上，把管理寓于服务中。服务能力建设是一 项系统、复杂的工程，应该解决好“能不能服务好、怎样服务好、 从哪些方面服务”的问题，主要从以下四个方面着手：一是理顺 体制，健全服务机制，解决无权办事的问题；二是发展经济，夯 实服务基础，解决无钱办事的问题；三是强化锤炼，提升服务能 力，解决无能办事的问题；四是改进作风，强化激励引导，解决 无心办事的问题。

（六）本次深化乡镇机构改革应该突出的亮点和有所创新的 方面。

本次深化乡镇机构改革一个突出亮点在于“按需设岗，因岗 定员” ，按照机构编制实名制管理的要求，切实做到机构、编制 和实有人员数一一对应。根据镇党政机关职能转变的总体要求， 按需设岗，将职能细化到各个职位，明确各职位的职权范围，切 实做好各职位的定编、定岗、定员工作。本次深化乡镇机构改革- 18 -可通过通过机构精简与体制创新，把乡镇工作的着力点放在营造 良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，全面推行乡镇党 务、政务公开，规范办事依据，简化办事程序，明晰岗位职责， 提高工作效能，加快推进城乡统筹发展。

四、对规范和加强机构编制管理的意见和建议 （一）建议省编委重新合理核定和适当增加我市行政编制。

我市属新建城市，原核定的行政编制总量偏少。随着我市经济社 会快步发展，编制供求矛盾日益明显，在一定程度影响和制约了 经济和社会事业的发展。建议省编委根据新建城市行政管理任务 的需要和特殊性，对我市的行政编制重新测算并给予照顾和倾 斜，按我市行政编制总量的 10%—20%给我市增加行政编制，并时 适当向基层倾斜，缓解县直机关超编压力。

（二）建议进一步建立和完善机构编制沟通协调机制，加大 对上级部门干预机构编制工作的督查力度。条条干预不仅削弱了 机构编制部门的权威性，而且会使得其它部门相互效仿，致使机 构编制工作陷入无序状态。建议上级部门下发文件中凡涉及机构 编制事项都必须由机构编制部门扎口管理，单独行文，确保机构 编制管理“三个一”的工作制度落到实处。对那些未经编制部门 审核，由部门代党委、政府起草的文件和领导讲话不应涉及机构 编制事宜，部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的， 应一律视作无效。上级业务部门不应以项目、资金、评比、检查 达标等手段干预下级的职能配臵、机构设臵、人员编制和领导职 数核定，不应对下级的机构编制作出规定，不应要求上下机构完 全对应。

（三）建议进一步加快推进机构编制工作法制化进程，确定 机构编制管理的法律地位。一是要加强机构编制法规宣传。通过 全方位、多形式、广角度的宣传，使机构编制法规深入人心，不 断增强各级各部门领导的机构编制法规意识，努力为机构编制工 作创造一个良好的法制氛围，从而实现有法必依。二是要加快立- 19 -法进程。《条例》、《暂行规定》出台后，还应尽快制定《实施 细则》或《实施办法》等可操作性法规，统一具体要求和操作程 序，建立健全一套比较完备的工作制度和工作规范，增强机构编 制法规效力。三是要依法履行机构编制监督检查职能，形成“纵 横结合”的有效监督，建立上级对下级、同级对部门实行监督的 内部监督机制，并按照政务公开法律 法规要求，广泛接受社会 监督、舆论监督和群众监督。

（四）建议制定机构编制管理的实体标准，创新编制管理机 制。编制标准是核定人员编制的依据，对于控制政府机构和事业 单位人员编制具有重要的意义。当前，除少数地方、部门制定了 一些编制标准(如中小学教职工编制标准)外，大多数地方、部门 编制的核定往往还是凭经验办事，甚至是与机构编制部门讨价还 价、共同妥协的结果。因此，建议编制立法的重点放在事业编制 总额控制和具体标准的制定上，对现有机构编制管理标准进行修 订完善的同时，根据社会经济总体规划，综合考虑经济发展、人 口状况对社会事业发展的需求，围绕社会热点、难点问题，根据 不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况，测 算事业编制总额，制定不同地区、不同事业部门的编制标准，并 通过编制法规的形式固定下来，不得随意突破，逐步完善业务规 范体系，做到依法用标准审批机构、核定编制。

（五）建议积极稳妥推进事业单位分类改革，推动整个社会 事业的发展。对事业单位进行结构性改革，改变单纯依靠政府投 入发展公共服务的思路，改变财政支出的结构和比例，加快建立 公共服务的财政保障机制。同时，盘活事业编制，大力引进并留 住专业技术人才为区域经济发展服务。XX 市机构编制委员会办公室 2013 年 4 月 18 日- 20 -

机构改革后政法队伍建设专题调研报告_区关于行政管理体制和机构改革的调研报告

原创材料 仅供学习 区关于行政管理体制和机构改革的调研报告 根据市编办《关于开展行政管理体制和机构改革情况调研 工作的通知》(X 机编[2018]17 号)的要求，我区领导高度重视， 积极组织力量，深入街道、镇和区直有关单位，通过座谈、走 访等形式，认真开展调研。重点围绕历次机构改革以来我区行 政管理体制方面存在的问题进行分析，提出意见和建议。

一、我区政府机构改革成效和现状 区自组建以来，先后进行了两次机构改革。第一次机构改 革从 1996 年 3 月开始，按照政企、政事分开为原则，以转变 职能为重点，以发展经济、加强服务为中心，合理精简机构和 人员，提高效率，达到理顺市与辖区的关系，合理划分职责和 权限的目的。1997 年 12 月，又根据省委省政府、省市编委有 关文件精神，从 “有利于简政放权，明确职责，提高效率，有 利于理顺条块关系，减少中间环节，有利于搞活经济，增强财 力，促进各项事业发展 ”的指导思想出发，对区属各街道进行 了机构改革，由原有的 8 个街道合并为 5 个。第二次机构改革 从 2001 年 11 月开始，按照有利于加强党的领导和促进政府职 能转变，有利于精简机关工作人员，提高工作效率的原则进行 改革，以达到形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、 精干高效的党委部门运行机制；逐步建立适应社会主义市场经 1 济体制的廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制的目 的。通过两次机构改革，进一步转变了政府职能，改善了政府 管理方式和手段，合理设臵了机构，理顺了部门之间的职责关 系，大幅精简了人员编制，优化了干部队伍结构，改进了机关 作风，有力地推动了经济社会的发展，积极推进了政府由管制 型向服务型，由经济建设型向公共治理型政府的转变。

目前，我区区级党政工作部门由原 27 个减至现有的 23 个， 其中，党委部门 6 个，政府部门 17 个；设立街道办事处 5 个， 镇政府 2 个。行政编制从原 356 名减至 2001 的 274 名，后区 域调整以及为解决军转干部安臵等问题，市对我区行政编制进 行了调整，目前我区行政编制为 351 名 二、我区行政管理体制和政府机构存在的问题及原因 历次机构改革取得的成效是肯定的，但同时我们也看到， 政府行政管理体制在运行中仍然存在着诸多与经济社会发展变 化不相适应的方面，主要体现在： 1、政府职能转变还不到位 目前政府仍包揽太多的管理事务，包括一些不该管、管不 好、管不了的事，而有些该由政府管的事却管不到位，特别是 社会管理和公共服务方面还比较薄弱。主要原因：一是政企尚 未完全分开。虽然我区近年来对区直企业进行改制，初步实现 政企分开，但仍存在政府直接干预微观经济活动的现象，市场 难以真正发挥在资源配臵中的基础作用，不能形成科学决策的 投资体制，既不利于服务型政府的转变，也不利于企业自身的 2 发展。二是政事尚未完全分开。事业单位本是政府兴办的为社 会提供公益性服务的组织。然而，现有的事业单位除学校医院 等单位外，其余的大多数具有浓厚的行政色彩。由于行政机构 限额问题，有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理， 或将部分行政职能由事业单位承担，变成主管部门职能的延伸， 使行政部门和事业单位在机构编制管理上是分开了，但实际上 工作职能却没有完全分开。三是政社没有彻底分开。由于社会 中介组织发育不完善，没有完全投入到市场经济运行中，许多 本来应该用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题， 仍依靠行政手段来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中到 政府身上，造成政府职能越位。

2、责权利不对等，事权不明确 政府还存在着权责脱节、职能交叉、推诿扯皮的现象。一 是上下级之间责权利不对等。按照我国现行行政体制，区级党 委和政府要对管辖的区域负全责，包括发展经济和社会管理等。

但近年来区级管理权限逐步往上收，一些部门如国土、工商、 公安、质量技术监督分局等都垂直市级管理，而工作却按 “属 地管理 ”的原则将责任归口到区政府，甚至延伸到各街道 (镇 )； 如道路交通安全、市场监督、治安管理等都是有责无权。又如 在城市管理方面，我区承担着大量市政公用设施维护养管以及 道路卫生保洁，但其主要的资金来源土地出让费、城市维护费 等却由市统一收取、安排使用，而所需的费用却由区一级财政 承担。责任与权利的不对等，既不利于职能的发挥，又削弱了 3 区级政府的社会管理能力。二是部门之间职能交叉。如城市管 理工作涉及到城管、工商、公安、交通、卫生、环保等部门， 各部门的职责交叉、责任不明确，管理责任追究机制难以形成， 出现了互相推诿、以收代管、以罚代管、只审批不管理等现象。

3、机构和人员编制设臵不够合理 按照目前区机构设臵的现状看，设臵不尽合理，对应上级 职能部门出现缺位。区政府现有机构中，存在一些有责任无职 能部门的现象，如药品食品监督管理、商品和动植物检验检疫、 质量技术监督等就没有设臵相应职能部门或配备专职编制，但 区政府又要承担相应的职责，只能通过指定职能相仿的部门来 承担。这样一来，往往容易出现互相扯皮、推诿的情况。经过 历次机构改革，区很多职能部门内设机构精简、人员编制大幅 减少，做到了精兵简政，但往往一个部室要对应上级几个部室， 工作任务日益增加。有的部门就现有的人员编制，一个股室只 有一至两人，却要承担全区性的工作任务，难以应付日常实际 工作。随着社会发展，各项工作重心下移，如流动人口管理、 民政事务、社会治安综合治理、安全生产等大量的工作下达到 街道(镇)，但受编制限制，都没有设立相对独立的工作机构， 也没有配给编制，人员严重不足。而另一方面编制精简后，由 于区级分流渠道狭窄，超编人员难于消化，导致人事矛盾突出。

4、行政审批程序过于繁琐 行政审批制度改革已经进行了数年,但是,行政审批程序过 于繁琐问题并没有从根本上得到解决。一是行政审批权在层级 4 之间分配不合理。审批权力过分集中于市直以上职能部门，区 一级缺乏相应的自主权，审批层次、