完善我国行政监察制度的思考:监察制度的不完善

　　【摘要】街头官僚理论的兴起使我们开始关注基层公务员的自由裁量全问题，也对我国行政监察开拓了新的研究视野。对于基层公务员的监察主要应从以下几个方面着手，一是加强公务员的思想教育使他们具有很高的自身素养，其次是制度建设，并纳入法制轨道，最后是进一步完善行政监察体系。
　　【关键词】街头官僚；行政监察；自由裁量权
　　
　　行政监察是指政府系统内部专门行使监督职权的机关对国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策、决定的情况及违法违纪行为进行监视、督察的活动。在街头官僚理论的提出和深入研究对我国公共行政实践出现的一系列现实问题产生重大影响的前提下，对我国行政监察实践也有重要的指导意义。
　　1.西方街头官僚理论概述
　　1.1街头官僚理论的兴起和发展
　　西方街头官僚理论的提出始于人民对于街头官僚拥有的自由裁量权和政策制定能力的不断关注。就街头官僚理论的发展而言,“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。这一概念是1977年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的,由于他的的研究,才使低层官僚越来越多地受到人们的关注,并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。
　　一般理解,“街头官僚”是指处于基层,同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员比如警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重,而且由于现代福利国家的建立,他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。
　　1.2街头官僚理论的关注重点
　　按照李普斯基的逻辑，街头官僚理论关注的重点主要是街头官僚所拥有的自由裁量权和在此基础上所具备的政策制定能力。
　　1.2.1街头官僚的自由裁量权
　　作为基层的公务员具有很大的自由裁量权。只要他们的行政行为不超出明确的规定范围,都认为是合法的行政行为。甚至当基层公务员滥用权力时,虽然其出于寻租目的并违反了合理性原则,但由于未超出法律字面规定的权限,我们也不能对其进行阻止和控告。由此可看出自由裁量权还具有“外部欺骗性”,使得我们难以对其定性及控制。从以上自由裁量权的特性来看,街头官僚很容易滥用难以被控制的自由裁量权,以 “合法”的形式从事各种交易来为自身谋利。
　　1.2.2街头官僚拥有的政策制定能力
　　街头官僚在制定和执行公共政策时，他们可以根据个人喜好制定和执行。比如,一个公民在驾驶时被警察怀疑超速,此时,对这个公民是否超速,警察就必须当场做出决定。一方面,街头官僚机构存在自主性,使得街头官僚可以按照自己的兴趣、偏好来处理工作流程和完成工作任务。另一方面,在街头官僚和公民互动的过程中,存在公民的自主性不足问题也是街头官僚的政策制定能力大的原因。
　　1.3我国基层执法人员的现实表现
　　由于基层执法人员在法律允许的范围内，有一定的自由裁量权，行政工作人员的素质跟不上行政法治要求,行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下,相对人的权益极易被损害。主要有以下几种表现滥用自由裁量权、自由裁量权前后不一、法律法规对自由裁量权约束较少、拖延履行法定职责。
　　2.我国行政监察制度概述
　　在我国，行政监察制度作为一种独立国家职能活动，初步确立于秦代，即秦朝的御史府御史大夫体制，至汉代发展为专门的检查机构及监察制度。御史台一直沿用至唐宋时期。后被历代封建王朝所沿袭并发展完善,至唐宋时以渐趋成熟,明清时代基本制度和责职趋于完备且水平先进,但植根于这一封建专制集权统治下的监察体系，即使制度构造在完善，也难以真正发挥其作用。至民国政府时期，将监察院及监察权作为"五权"之一，独立设置具体行使同意、弹劾、纠举、审计四种权力，并制定了一系列监察法规，确立了监察院的地位，组织及权限。
　　新中国的行政监察制度大体经历了三个阶段：1949年10月19日至1959年4月19日的创建阶段、1986年12月2日至1993年1月7日的恢复阶段和1993年1月7日至今的重组阶段。我国目前的行政监督体制，即专门机关的行政监督体系主要由《行政监察法》和《审计法》，加以规范。其中，《行政监察法》规定，行政监察是国家监察机关对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策和决定、命令、纪律情况进行监督、检查、纠举的法律制度。行政监察机关设在行政系统内，属于行政机关。而且监察权本身属于行政权的构成内容之一。在发展和演变过程中，确立了明确的监察对象和监察权限，同时形成了有中国特色的纪检、监察合署办公体制。
　　我国行政监察在实践中取得了一定成绩但也有很多不足，基于街头官僚理论应加强对行政执法人员的监督。
　　3.基于街头官僚理论对完善我国行政监察制度的建议
　　3.1通过思想教育加强基层执法人员的内在修养
　　行政监察机关应加强对街头官僚即基层执法人员的思想教育。首先要以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”以及“八荣八耻”重要思想为指导，加强对基层执法人员的人生观价值观的教育，使他们能够确立人民的利益高于一切，杜绝损害人民利益的特权思想。其次，对街头官僚进行爱国主义、集体主义教育，使他们坚决反对享乐主义和拜金主义。最后，加强对基层执法人员的职业道德教育，树立爱岗敬业、为群众办事、奉献社会的职业道德，坚决抵制权力运行中的腐败行为。
　　3.2通过法律手段控制基层执法人员的自由裁量权
　　对基层执法人员的法制监督主要包括以下两个方面，首先行政监察机关应从立法上对公务员的行为进行约束，尤其要明确公务员自由裁量权行使的范围、程度和时机。从源头上约束街头官僚的行政行为。我国还没有制定统一的《行政程序法》，应加快其立法进程。其次，完善法律救济途径。一般来说公民的合法权益受到政府及其工作人员的侵犯时，有行政复议、行政诉讼、行政赔偿等几种法律救济途径。完善法律救济途径也可以从消极意义上对街头官僚形成监督。
　　3.3完善行政监察制度及体系
　　首先进一步完善行政监察制度，建立健全事前监督、过程监督和事后惩罚机制，削弱基层公务员滥用职权的动机。通过经常化、制度化的监督堵塞公务员工作中的漏洞，对基层公务员的行政执法过程形成制度性的约束。其次，扩宽监督渠道，可以联合各种机构来实行监督，引入民主监督机制如舆论监督，加大监督力度。最后，要加大惩罚机制，加强对基层公务员违法行为的过错责任追求机制，加大制度的威慑力。■
　　
　　【参考文献】
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