畅通_亟待畅通的桥梁

　　近些年来，不少地方出于工作需要，在代表辞职领域开展了许多具有创新意义的探索，特别是在制度完善上进行了不懈努力。但与此同时，由于对代表法和选举法的相关规定存在不同理解，人们对这些创新往往褒贬不一，甚至引发了对代表制度的反思与探讨。因此，从法治视角解读代表辞职这一“敏感点”，有助于我们更真切地触摸到人大工作创新与发展的强烈脉动，更深刻地感受到现代民主法治建设给人大工作带来的诸多深层次影响。
　　代表辞职：在探索与争议中前行
　　有任必有辞，作为一项法定职务，辞去代表职务与当选人大代表一样，是责任与权力有机统一的体现。近些年来，针对“职务代表”工作调整、选区代表常住地变动、代表调离原选举单位、代表不胜任履职要求等情况，一些地方对人大代表的辞职进行了相应规范，并以制度的形式对辞职条件、辞职程序、辞职后的补选等内容作出了明确规定。但由于各地做法不甚统一，并且往往以内涵极其宽泛、权利界限比较模糊的“工作需要”为主要启动条件，致使这项旨在完善人大工作的具体实践，经常新闻不断、褒贬不断。
　　早在2003年7月31日，江苏省常州市钟楼区十三届人大常委会第三次会议通过《关于届内代表辞职的暂行规定》，将人大代表当选政府组成人员、因工作原因调离原来居住地而丧失原有代表性、不能完全履行代表职责等七种情形列入代表辞职范畴。该暂行规定据称“在常州市是第一例，在江苏省是第一例，在全国似乎也是第一例”。但当时不少专家认为，此规定没有明确的法律依据，“没有太多实际价值”。可由于在实践中，“职务代表”工作调整后所带来的代表结构不尽合理、人大工作不便开展等实际难题，促使部分地方人大常委会不得不从制度上来破解代表辞职的难题。
　　如2004年底，浙江省宁波市宁海县辞去县人大代表职务26人，占当届人大代表总数的10%。另外，2004年底召开的宁波市象山县十五届人大常委会第十八次会议，也决定接受19位县人大代表辞职。据当时的宁波市人大常委会代表人事选举工委统计，两年来，宁波各县、区人大代表辞职在百人以上。这一数字的背后，是当地代表辞职制度的大胆探索，如宁海县、江东区、鄞州区等都制定了人大代表辞职的暂行规定，将因为工作变动、调离原选举单位、履职不称职、违法违纪等相关情形列入了代表辞职的范畴。当然，这些制度在实行中也同样有褒有贬，有人认为，“既然不能很好地在人大代表的位置上为大家服务，就不妨辞去这个职务，把位置让给别人。”但也有人在领导找其谈话时表示，人事调动与担任人大代表之间并不矛盾，并且担心辞职会让人误认为自己“出事了”，所以不愿意辞去代表职务。
　　此后，浙江的台州、仙居、丽水(莲都区)，江苏的靖江、常州，河南的南阳，四川的成都，河北的衡水(桃城区)，海南的商河县，山东的淄博(博山区)，广东的广饶县，贵州的贵阳(乌当区)，福建的福州(台江区)等市县(区)，都积极尝试建立起了代表辞职制度。至2006年中发〔2006〕12号文件规定:“党政领导干部因工作变动需辞去代表职务的，可以由党委组织部门会商同级人大常委会党组后，建议其辞去代表职务，经本人同意后按法定程序办理。”终于解决了地方人大建立代表辞职制度的核心问题。
　　至此，人大代表辞职在“内部文件”和工作制度的层面得到了确立，制度建设也慢慢度过了“争议期”，开始向“成熟期”迈进。
　　法无明定：大道至简还是制度疏漏
　　代表辞职特别是辞职制度建设之所以一再成为新闻，最主要的原因就是法无明定，选举法和代表法都只做了原则性规定。选举法第五十二条规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职……县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职，乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。”代表法第四十九条规定：“代表有下列情形之一的，其代表资格终止：……（二）辞职被接受的。”可见，法律对于代表辞职的规定非常粗简，什么情形下代表应当辞职，辞职程序如何启动，代表权利如何救济等等，都没有明确的规定。
　　对于法律缺乏操作性的问题，多年来大家一直在探讨并希望有所改进。如2010年9月5日，北京大学人民代表大会与议会研究中心召集人大制度和宪政建设方面的权威专家进行座谈，共同探讨代表法修改中存在的问题，以期对立法产生积极影响。蔡定剑等专家提出，在实践中，罢免违反法律和道德的代表是十分困难的。合理的制度设计应该是：违反公共道德的代表应当辞职；违法、犯罪的代表应当开除其代表资格。但2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议通过代表法修正案以后，人们发现在代表辞职方面依然没有作出更具可操作性的规定。
　　其实，了解选举法、代表法制定的时代背景可知，包括辞职在内的“代表退出机制”一直没有进行细化，与这两部法律偏重于保障公民选举权与被选举权、保障代表履职的定位有关。也就是说，立法者的本意，认为代表辞职与否，仅取决于代表意志和选民意愿，不应作为各级人大及其常委会的一项工作来安排。应该说，这样的制度设计，是一种比较理想化的设想，前提在于代表候选人提出的广泛性、代表竞争的充分性、代表履职的自觉性和代表罢免的易行性，这与当下的人大工作现实无疑存在较大的落差。因此，以地方性法规、工作制度的形式对代表辞职作出规范，自然就成了地方人大及其常委会的理性选择。
　　从可以预见的阶段来看，选举法、代表法对代表辞职仍然会保留这样粗线条的原则性规定，而把操作层面的规范化任务留给了地方性法规、工作制度和内部文件。这也与当下的中国法治现状相符，即法律注重稳定性与可预见性，制度则突出针对性和可操作性，两者各有偏重，相互补充。
　　完善之途：实践与制度的共同发力
　　不管认同与否，在“职务代表”占相当比例的今天，代表的辞职与补选已经成为地方人大，特别是市、县两级人大的一项重要工作，因此对其作出相应的规范不仅是有价值的，更是必要的。
　　完善代表辞职与补选工作，首先在于实践中的依法与严谨。综观各地的做法，大致包括以下程序：人大常委会代表工作机构定期了解代表变动情况，并根据代表变动情况和工作需要，提出需要辞职和补选的名单；主任会议讨论研究后，报告同级党委，取得党委的同意和支持；党委组织部门或常委会代表工作机构与代表本人谈话，向其提出辞职建议，并告知辞职的原因、依据和程序；代表本人提出书面辞职申请，说明辞职原因；代表资格审查委员会审查，提出接受辞职的建议报告，人大常委会听取并审议代表资格审查委员会的审查报告，表决通过接受代表辞职的决定；公告原选区或原选举单位；及时补选缺额代表。总体上讲，就是必须坚持党的领导、依法办事、代表自愿、工作需要、及时补选原则要求。
　　当然，完善代表辞职与补选，关键还得从制度上着力。从各地公开的相关制度来看，都对辞职情形进行了明确规定。如南京市雨花台区制定的区人大代表辞职暂行规定，就确定了“个人不再愿意担任代表职务的”、“犯有严重错误，在群众中造成不良影响的”6种情形可以辞职。武汉市江岸区制定的区人大代表辞职办法，规定“因公务繁忙难以兼顾执行代表职务的”、“因工作需要担任同级政协委员，不宜交叉担任代表职务的”四种情形可以辞去代表职务，而“无特殊原因一年不参加闭会期间代表活动的；犯有严重错误，在群众中造成不良影响的”两种情形则应当辞去代表职务。2011年4月2日，湖北省十一届人大常委会第一十二次会议修订了《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》，规定“担任领导职务的县乡两级人民代表大会代表，因工作变动调离原工作岗位的，有关方面可以建议其辞去代表职务”。
　　对于代表法和选举法，未来则可能需要增加有关人大代表辞职的具体规定。一是代表辞职的条件和情形，如生病、工作调动、户籍变动、因个人或家庭原因不能履行代表职责等。二是代表辞职的程序，包括个人申请、代表机关审查、审查时限、代表机关作出决定及决定的主体(人大或常委会，抑或是委员长会议、主任会议)、决定程序等。三是代表机关接受辞职或不接受辞职的法律结果，如接受辞职，何时启动原选区或选举单位进行代表补选；如不接受代表辞职，是否应允许申请人申请复议一次等。
　　综观各地多年实践，我们可以看到，代表辞职工作的法治化，关键在于畅通实践与法理之间的桥梁，也就是不断推进以法律法规为主体的制度创新。唯有如此，这一充满探索意味的工作才会加速走向成熟与规范。
　　（作者单位：湖南省人大常委会研究室办公室）