【农村土地承包经营权流转之制度重构】土地确权就是个坑

　　【摘要】农村土地承包经营权流转，事关8亿中国农民的切身利益，引起社会广泛关注，然而在中国现行的制度框架中，土地承包经营权流转的性质模糊，土地产权不清，法律之间相互冲突，对农村土地承包经营权的流转进行了诸多的限制，对流转经营权的主体、流转的条件均进行了限制。现有的制度中缺乏与土地承包经营权流转相适应的中介组织，流转程序不明确不规范等问题。因此，有必要明确产权，整理法典，加快相关法律的制定，取消对土地流转主体和流转条件下的限制，以此来促进中国农村土地承包经营权的健康发展。
　　【关键词】农村土地 承包经营权流转 制度重构
　　一、对农村土地承包经营权的再认识
　　传统观点认为，农村土地承包经营权承担的更多的是福利功能和社会保障功能，农村土地是农村集体经济组织给本集体成员的一种福利和社会保障。因此其具有身份的内在属性，这在以往的历史背景下具有其合理性，但是随着时代的进步，社会经济的发展，人口的大规模在城乡之间流动，城乡二元制结构的逐渐破除，农民温饱问题已基本解决。历史正朝小康社会、新农村建设、城乡统筹方向发展，在当下如果仍一味强调其社会保障功能，忽视其财产功能就显得不合时宜。在如今的中国农村鲜有人还在为温饱而奔波，绝大多数的农民都在为谋求更大的发展，但与此同时由于农村金融业发展滞后，严重影响农民的融资渠道，制约了农村经济的发展。因此，农村土地承包经营权作为农民手中的重要资产，就应该强化其财产功能和物权功能，给农民的发展提供必要的金融支撑。让农民能够更方便地获得启动资金，从而为进一步的发展打好基础。
　　二、产权明晰是土地流转的前提，加强对我国农村土地的确权、登记、颁证工作
　　针对我国目前农村土地承包关系的混乱现状，加快开展农村土地的地籍清查工作是当务之急，要确保每一块土地权属明确，进行登记并由县级土地管理部门颁发相应权属证明。具体工作可以这样展开，考虑到县级农业部门的人力资源有限，而对全县（区、自治县）的土地进行核查是一个耗时、耗力、工作量极大的工作，完全由县级农业部门亲自完成并不现实。因此，可以将这项工作分解到各个乡（镇），由各乡（镇）人民政府组织人员在村委会的配合和在县级农业部门的指导下开展这项工作。村委会在调查统计的基础上进行公告，并报县（区、自治县）农业部门审核，确认无异议的，进行登记并颁发权属证明书。同时报土地交易场所登记造册，建立地籍档案，对土地流转进行跟踪记录并存档管理，还应该在交易场所建立免费的土地查询系统，供流转当事人查阅相关信息，为流转当事人提供信息服务。为了保证该制度能够得到彻底实施，必须建立完善责任追究制度。对登记机关及其工作人员无正当理由拒绝履行或拖延履行登记职责，故意或过失造成重大登记错误，对登记资料管理不善等行为给予相应的行政处分，虚假登记给国家、集体、他人造成重大损失的，依法应予赔偿，情节严重的，构成刑事犯罪的按照法律追究其刑事责任；对发包方和承包方无故不履行或拖延履行登记义务，虚报、瞒报、谎报登记信息造成重大影响的，给予相应的行政处罚；对虚假登记给国家、集体、他人造成特别重大的损失者，构成犯罪的依法追究刑事责任。
　　三、完善相关立法，对相冲突的法律及时清理，明确其适用规则
　　针对《物权法》、《农村土地承包法》等法律中相互冲突的现状，全国人大常委会应尽快出台相关立法解释，明确其适用规则，避免在土地主管部门和司法机关在实践中出现尴尬局面，维护法治的统一和权威。
　　四、加快相关配套立法工作，规范土地流转市场
　　《决定》对我国农村土地承包经营权的流转有着重要的指导意义，确立了“依法、自愿、有偿”的原则，并强调土地承包经营权流转不得改变集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民利益；但这毕竟太过宏观，缺乏可操作性，必须将这一指导性原则进行细化，便于实践。因此，当前必须加快土地流转方面的立法，建立土地承包经营权流转服务中心，和土地承包经营权流转纠纷调处仲裁机构，建立农村农村土地承包经营权流转登记制度，制定规范合同文本，监督指导流转合同的订立和备案，及时调处土地流转纠纷。依法做好土地流转、申报、登记及合同的签订、变更、解除、签证等工作，使流转工作步入正常化、规范化、法制化轨道。
　　五、废除现有流转市场中的不合理因素，架构新的市场体系，促进土地承包经营权流转市场的健康发展
　　（一）废除现行法律对土地承包经营权主体的限制
　　土地承包经营权流转的目的就果实现规模化经营，实现规模效应。而对其流转主体资格的限制，对土地承包经营权流转来说无疑是解开了手铐又戴上了脚镣，使得这一制度无法充分发挥其制度的优越性，农村土地承包经营权流转限于本村集体组织内部成员，也就是说土地规模的最大值也就在本村土地范围内，同时也限制了土地资源流转的跨区域性，这和现代农业的机械化生产和规模效应相去甚远，不能实现土地承包经营权流转的初衷，因此可以说是否废除土地承包经营权流转主体资格限制，关系到土地承包经营权流转制度设计的成败。
　　（二）明确土地承包经营权的物权性质，赋予其完整的物权
　　《农村土地承包法》第三条对土地承包经营权的转让需经发包方同意的规定违背物权的基本常识，应予废止，修改成“农村土地承包经营权，有权在平等主体之间，通过协商一致自由转让。”《物权法》把土地承包经营权定义为用益物权，用益物权是指权利人有权按照自己的意愿占有、使用、收益、处分的财产权利。而对其转让苛以发包方同意的前置性条件，无疑剥夺了用益物权的部分功能，又给集体经济组织以此为要挟，侵害农民权益提供了借口，为此有必要强化土地承包经营权的物权属性，赋予其完整的、不折不扣的物权。同时取消对以家庭联产承包的土地抵押的限制，现有法律对通过招标、拍卖、公开协商等方式与家庭联产承包取得的土地承包经营权在抵押上给予了不同的待遇，有违人人平等的法律理念，应当给予其相同的法律地位，即均允许按法定程序进行抵押，这也是完整的用益物权的题中之意。
　　（三）加快与土地流转有关的价格评估机构的建立