[我国物流园区发展布局的规范化管理研究] 物流园区平面布局规划

　　摘要：针对我国目前在物流园区的宏观规划布局、运行和管理等方面存在的困难和问题，从宏观政策、技术标准、扶持和管理手段等方面。提出了在国家层面上从整体布局和规划的角度规范引导和推动物流园区发展的思路。
　　关键词：物流园区；发展布局；规范化管理
　　中图分类号：F719　文献标识码：A
　　文章编号：1002－3100(2012)01－0046－03
　　物流园区作为集约利用土地、整合物流资源、聚集物流服务的重要物流节点，近年来得到了快速的发展，其实，我国的物流园区发展历史并不长，深圳盐田平湖物流基地作为国内第一个物流园区始于1998年，迄今为止的10余年问，虽然有浙江传化物流基地、上海外高桥保税物流园区等各具特色的物流园区逐渐涌现，但在发展的过程中陆续暴露出不少问题，如规划不甚科学、运营主体不够明确、用地较难落实、政策不够到位、区域系统性和协调性不强、企业入驻率不高等。由于物流园区涉及面广，政策环境和地理环境复杂，且具有战略性、系统性、高投入长回报性特点，盲目地一哄而上、大十快上，只会造成重复建设、无序竞争，给巨额的投入造成巨大的风险，且无助于满足社会的物流服务需求。因此，可以预见，关于物流园区如何发展、如何定位、如何运作的问题在最近一个时期内仍将是物流行业急需理清和解决的热点和重点问题之一。
　　单个物流园区的规划技术经过几十年的国内外理论和实践发展已经相对成熟，而如何在我国现行的行政管理体制下，在国家层面上用规范化的思路对物流园区进行整体的发展布局和政策设计，还是一个全新的命题，笔者就此提出几点建议，希望通过以宏观政策为基础、以技术标准为支撑、以科学规划为导向的模式，推动我国物流园区健康发展。
　　1　进一步明确物流园区的定义和基本特征
　　2008年中国物流标委会曾推出了由上海市标准化研究院等单位起草的《物流园区分类与基本要求》国家标准(GB／T 21334-2008)，首次对物流园区进行了分类，并对不同类型的物流园区给出了基本的指标要求，为当时各地的物流园区建设热潮提供了基础性的依据和指引。但应该看到，该标准立项和起草时期，全国在运营的物流园区还仅有几十家，更多的是还在规划中，而规划数据往往是从相对理想化的角度考虑，并常需要通过几个阶段才能最终建设完成，因此就导致了以这些规划数据为参考的国家标准与最终实际建成运行的一些物流园区之间出现了一定的偏差。比如，GB／T 21334要求物流园区的面积宜不小于1km2，但在发改委和中物联组织的第一次全国园区调研中，有占地面积数据的130家物流园区中有47％占地面积在0.1～1km2之间，“物流园区服务和评估指标”标准研究课题组的调研也表明，目前运行情况较好的物流园区中有半数以上面积在1km2以下。这说明1km2的最低指导线在实际运行中可能有些偏高。
　　因此，在现阶段迫切需要解决的问题之一是根据近几年已投入运营的物流园区的实际情况，修正和进一步明确对物流园区的界定，如物流园区的最小占地面积、用于物流业务的面积占比、物流业务规模等。只有在此前提下，才有可能根据物流园区、物流中心和物流企业的不同特征区别性地给予扶持和管理。
　　2　科学识别和保证园区核心业务。切实保护产业发展根基
　　物流园区内真正开展物流业务部分的大小是体现园区存在意义的重要方面。但目前很多物流园区都存在实际物流业务面积不足的问题，这主要有两方面的情况，一种是园区开发方在土地审批之初就拿物流做幌子以获取土地，实际运作中就会尽量压缩物流业务用地；另一种是由于园区运作初期入驻物流企业不足或物流业务收入偏低而不得不以商业收人来养物流业务，这是因为物流园区本身需较大投入，而物流业务收入往往在短期内难以冲抵投入的成本。中物联2008年调查的225个物流园区中，总投资在10亿元以上的占39.1％，说明物流园区的初期投资较高。但从当前物流园区的业务收入来看，主要来自于库房／货场租金等基本收入，以及配套设施租金／管理费、各种增值服务费、物业管理费和办公楼租金等周边服务收入，而这些收入目前对很多园区来说是不足以构成理想的投资回报的。这在客观上造成了一些园区运营方急功近利，在园区内大量开发写字楼、酒店等商业项目用于营利。
　　但不管从物流园区的角色定位，还是从发展的持续性来看，以物流为核心的业务应是物流园区的主营业务，借发展物流园区之名圈地进行商业开发的行为虽然可能使开发者获得更高的收益，但无疑将影响当初规划中对区域物流服务需求的实现，也会在社会上产生对物流园区发展不利的负面影响，还可能影响真正的物流园区获得土地，应通过政策手段坚决予以杜绝。
　　这时就需要建立一套识别园区物流业务占地的标准，根据不同园区的业务类型分别进行规定。该标准可作为评价和监管物流园区的重要手段，对于达不到要求的物流园区采取一定的处罚措施，从而保证物业园区的核心业务，保护物流行业的发展根基。
　　3　分级管理，加大政策扶持力度，形成物流园区发展长效机制
　　鉴于物流园区对区域经济发展的带动作用，各地对推动物流园区建设都具有较高热情。中物联2008年开展的第二次园区调查表明，政府规划、企业主导开发是最主要的物流园区开发形式，占全部园区的60.8％，尤以东部和南部沿海经济区为主，而完全由企业自主开发的物流园区仅占全部物流园区的15％。但地方政府常因偏重地方发展而缺乏全局视角，常造成各地园区规划建设缺乏系统性，易出现重复建设和过度竞争，不利于整个产业的健康发展。
　　因此，有必要对物流园区进行分级管理，对重要节点地区的物流园区或对周边区域具有重要辐射作用的物流园区实行国家统一规划和扶持运作。发挥政府力量相对集中的优势，在节点的设置、资源的配置、公铁空运输资源的联络与调配、重点战略物资与应急物资的储备等多方面形成整体的系统性规划布局，扭转区域物流园区之间缺乏联系、各自为政，无法较好适应国家整体物流布局需要和满足企业供应链运作需求的局面，解决资源浪费、衔接不畅、配置不平衡的问题。
　　在具体操作上，可以借鉴德国和日本等国的做法，将需在国家层面统一布局的物流园区作为国家或地区的公益性基础设施看待，以政府为主导进行区域布局规划，除土地审批和用地成本方面的政策外，在税收、专项补贴等方面给予必要的配套政策，缓解物流园区投入运营后急于快速营利的需求，从长远发展着眼，真正体现出对地区物流发展的提升作用。对其他层面的物流园区实行自主规划和市场化运作，通过市场的力量实现优胜劣汰，形成健康的发展格局。
　　4　落实用地政策，减少开发成本，促进物流园区持续健康发展
　　用地问题一直是物流园区规划和运营过程中的一个关键因素，也受到各界的广泛关注。全国不仅有为数不少的物流园区规划因为土地问题难以落实，已经投入运营的物流园区也有许多无法完全实现规划的用地面积，更有一些物流园区由于土地成本高而长期处于亏损。土地供应对物流园区的影响主要体现在两个方面，一是由于用地指标限制，难以获得所需土地；二是用地成本过高，远超行业承受能力，导致园区物流业务运作困难。
　　物流行业虽然对整个国家社会、经济生活的平滑运转起着至关重要的作用，但其本身不是高盈利行业，尤其是近年运输成本的不断增加进一步影响了整个行业的盈利能力。曾有学者测算我国物流行业的整体利润率约为7％，而在高价过路费和重复征税等因素的挤压下，甚至有评论估计行业利润率仅为3％。在这样的低利润水平下，完全通过市场化的途径解决物流园区的用地问题是不现实的。要想从根本上促进物流园区的持续健康发展，只能在分级管理的基础上，通过政策明确物流园区用地的基础性、公共性和服务性的特殊性质，对需要政策扶持的国家规划层面上的物流园区，在土地审批、地价等方面给予特殊扶持政策，在保证集约利用土地的前提下，降低物流园区的开发成本，减少园区运营主体的后顾之忧。
　　物流业被列入十大调整振兴规划后，国办在《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(国办发[2011]38号)中明确了“加大对物流业的土地政策支持力度”的政策建议，提出“要在加强和完善管理、切实节约土地的基础上，加大土地政策支持力度，科学制定全国物流园区发展专项规划，提高土地集约利用水平，对纳入规划的物流园区用地给予重点保障”。目前急需的是在各有关部门的共同努力下，将上述政策落实到位，将政府的土地利用规划与物流园区专项规划适度融合，保证公益性基础性物流园区用地的落实。
　　5　制定园区评估标准，建立园区监管和退出机制
　　在对起着社会公共基础设施作用的物流园区给予规划、土地、经费等各方面扶持的同时，还应通过制度设计保证物流园区的运行、管理和实际发挥的作用符合社会对其提出的要求。因此，有必要通过技术标准的形式固化对物流园区进行考核和评估的方法和程序，从物流园区提供公共服务的角度出发，建立对物流园区进行综合评价的指标体系，并根据货运型、商贸型、综合型园区在业务侧重、信息化要求、辐射范围等方面的不同特征区别给出适当的要求。
　　以物流园区评估标准为工具，建立物流园区监管机制，鼓励优秀的物流园区，并可适当加大扶持力度，对运作情况不理想的物流园区提出整改措施，并可对连续数次无法达到要求的物流园区采取一定处罚措施，建立能上能下的退出机制，提高物流园区运营主体的责任心和能力，推动全国物流园区的运营效率。