【美国《消费品安全改进法》(CPSIA)及其实施】 美国消费品安全改进法案

　　本文就美国《消费品安全改进法》(CPSIA)法令的出台过程、主要内容及目前的实施进展情况进行了详细的介绍。不少美国买家已经开始按该法令的要求对来自中国的相关消费类产品进行严格的质量监控,召回事件时有发生,必须引起国内相关企业的足够重视。
　　This article carried out a detailed introduction of The Consumer Product Safety Improvement Act (CPSIA) of USA about the process of promulgation, main contents and current process of implementation. According to this act that many U.S. buyers already have begun to take strict quality monitoring on related consumer products which come from China, and recall cases occurred constantly, so the domestic enterprises must draw high attention to it.
　　
　　经历了数以百万计的问题玩具被召回之后,2007年底,美国众议院以 407 票对 0 票,全票通过了《消费品安全现代化法案》(Consumer Product Safety Modernization Act)。据称,该法案是自1972年美国消费品安全委员会(Consumer Product Safety Commission,简称CPSC)成立以来最严厉的消费者保护法案。该法令有部分内容看似与纺织品服装并无直接关联,但却与纺织产品密切相关。2008年1月,该法案在参议院的审议中顺利获得通过,并改名为《2008消费品安全改进法令》(Consumer Product Safety Improvement Act of 2008,简称CPSIA),编号H.R.4040。该法令的正文共包含两大部分,一是关于儿童用品安全,共 8 项条款;二是关于消费品安全委员会改革,共包括管理的改进 9 项条款、强化执行权力 9 项条款、特别的进出口规定 5 项条款和其他规定及执行机制的完善 9 项条款。2008年8月14日,美国前总统布什签署了该法案,使之成为正式的法令,法令编号为 110 � 314。
　　CPSIA尚在酝酿期间已在美国相关业界引起强烈反应,甚至该法令正式颁布已一年半之后对一些关键条款的争论仍在继续,相关条款的执行也一再推迟甚至不得不作出修改。问题的关键在于该法令的推出不仅过于匆忙,而且对某些重要条款的实施细节未作充分的预先考虑,乃至该法令的实施陷入僵局,而更多的人则是一头雾水。
　　尽管争论还在继续,CPSIA某些条款的实施还是一个未知数,但一些美国买家为规避风险,对进口玩具、鞋类和纺织服装等消费类产品已经开始按CPSIA的相关条款提出更高的验收要求,其中包括大量来自于中国的纺织服装产品。
　　
　　1CPSIA的主要内容
　　
　　1.1关于含铅和含铅油漆的儿童用品(CPSIA第 101 条)
　　儿童用品的任何可接触部件均不得含铅。本法令逐步实施后,对产品中所有可被接触到的部件的总铅含量的限量要求将下降到 600 ppm乃至 100 ppm。该法令同时要求美国消费品安全委员会(CPSC)定期地进行评估并将此标准降低到最低的限度。
　　关于总铅含量的限量值(w/w):本法令生效的 180 天后降至 600 ppm;本法令生效的 1 年后降至 300 ppm;本法令生效的 3 年后降至 100 ppm。
　　关于含铅油漆的禁用(修改 16 CFR 1303.1):本法令生效后 1 年内,含铅油漆的铅含量限量须从 0.06% 下降到 0.009%。
　　对产品上油漆或其他表面涂层总量不超过 10 mg,或其面积不超过 1 cm2的儿童用品,CPSC规定可以采用X � 荧光分析技术或其他合适的方法对其油漆或其他表面涂层中的铅含量进行有效的扫描分析,限量值为 2 μg/10 mg或 2 μg/cm2。
　　本法令生效后 1 年内,CPSC将完成采用X � 荧光分析技术和其他合适的方法对用于儿童用品或家具的油漆或其他表面涂层进行铅含量的测定,以确定其是否满足 16 CFR 1303要求方法的有效性、精密度和可靠性的评价研究。
　　关于可接触性:对儿童用品上任何在正常和合理可预见的情况下使用甚至滥用时,儿童也无法接触到的部件,上述限量值并不适用。本法令生效后 1 年内,CPSC将公布有关哪些产品的部件或部件的类别属于无法接触的一个指南性规定。含铅基材表面存在油漆、涂层或电镀层将不会被认为是儿童无法触及的理由。CPSC将确定电子装置和电池是否也须满足上述限量值要求。
　　1.2关于对某些儿童用品实施强制的第三方检测的要
　　 求(CPSIA第 102 条)
　　儿童用品在上市销售之前必须委托第三方经认可的实验室对铅和其他有害物质进行检测。
　　本法令生效后 90 天起,所有儿童用品的生产商和品牌拥有者均须将产品交由有资质的独立第三方检验机构进行相关测试,并出具这些产品符合相关标准或法规要求的证书。
　　第三方检验机构的认可由CPSC或由其指定的一个独立的认可机构实施,CPSC会对由独立的认可机构(这些机构在本法令生效时是有资质的)进行符合性评价机构(即第三方检验机构,作者注)的认可制订相关的标准或规范。
　　1.3关于用于儿童用品的可追溯的标签(CPSIA第 103
　　条)
　　本法令生效 1 年后,儿童用品的生产商应在其产品及包装上放置永久性和易识别的标签,以确保产品的可追溯性和消费者有需要时可找到生产商或品牌拥有者。
　　1.4关于耐用儿童用品的安全标准和消费者登记制度
　　(CPSIA第 104 条)
　　本法令生效后 1 年内,CPSC将公布有关下列耐用婴幼儿用品的安全标准,并要求每个生产商做到:对每一类此类产品都向消费者提供 1 份邮资已付的消费者登记表;保存包括消费者姓名、地址、E � mail地址和其他联系方式信息在内的记录;在每一件耐用婴幼儿用品上设置永久性的有关生产商名称和联系方式、产品的型号和编号及生产日期的信息的标志。
　　所谓耐用婴幼儿用品是指 5 岁以下儿童使用的下列产品:标准尺寸和非标准尺寸的婴儿床、幼儿床、高脚椅、升高椅、悬挂椅、沐浴椅、围护儿童用的围栏和门等、儿童围栏床、固定的活动区、婴儿背带、折叠式轻便婴儿车、学步车、秋千、摇篮车和摇篮。
　　1.5关于对广告玩具和游戏器具的标签要求(CPSIA
　　 第 105 条)
　　在互联网(本法令生效 120 天后)或在产品目录和其他印刷材料(本法令生效 180 天后)制作的任何玩具和游戏器具的广告,广告本身或广告旁边应含有适当的警告提示。
　　1.6关于强制性玩具安全标准(CPSIA第 106 条)
　　从本法令生效后的第 180 天起,ASTM F963�07中除了第 4.2 条和附件 4(阻燃性要求)之外,都将变成强制性标准。若有任何的对该标准的修改意见,均应告知CPSC,并由其决定是否采纳这些修改意见。不迟于 1 年,CPSC将重新核查和评估ASTM F963 或其替代标准的有效性(第 4.2 条和附件 4 除外),因其与涉及下列因素的安全要求、安全标签要求和测试方法有关:因摄入或吸入儿童用品中的磁性材料而引起的内部伤害和外伤危害、毒性物质、有球形端的玩具、半球状的物体、绳、带和橡筋、开放式电池玩具。
　　1.7关于禁止销售某些含特定邻苯二甲酸酯的产品
　　(CPSIA第 108 条)
　　本法令生效后 180 天起,任何提供下列产品的行为均属违法:任何含有浓度超过 0.1% 的邻苯二甲酸二(2 � 乙基)己酯(DEHP)、邻苯二甲酸二丁酯(DBP)或邻苯二甲酸丁基苄基酯(BBP)的儿童玩具或儿童护理用品;任何含有浓度超过 0.1% 的邻苯二甲酸二异壬酯(DINP)、邻苯二甲酸二异癸酯(DIDP)和邻苯二甲酸二辛酯(DNOP)的可能被儿童放入口中的儿童玩具或儿童护理用品。
　　1.8关于建立公共消费产品安全数据库(CPSIA第 212
　　 条)
　　本法令生效后的 180 天内,CPSC将建立一个通过互联网可以查询的公共数据库,在这个平台上,消费者、政府机构、卫生保健专业人员、儿童服务机构或公共安全机构都可报告受伤、致病、死亡或其他与使用消费产品有关的风险的案例。
　　1.9关于禁止召回产品的销售和进出口(CPSIA第 216
　　 条)
　　禁止召回产品的销售和进出口,这类产品包括:违反美国消费品安全法规的产品;需要强制或自愿召回的产品;可能危害公众健康和安全的产品;限制使用的有害物质。
　　1.10关于对纺织和服饰产品生产中使用甲醛问题的
　　研究(CPSIA第 234 条)
　　本法令生效后 2 年内,对纺织和服饰产品或这类产品中的任何组件使用甲醛的情况进行研究,以确定因在这类产品或组件的生产中使用甲醛给消费者所带来的任何风险(在世界各国早就对纺织产品上限制甲醛的使用作出规定的情况下,美国政府至今仍在观望之中,作者注)。
　　另据报道,美国环保署(U.S. Environmental Protection Agency,简称EPA)已应众多个人、社会团体和机构的要求,着手开始对木制品,尤其是木质复合板材的甲醛释放及其对环境和人体健康的危害问题展开调查,以寻找有效的途径来降低这种危害。
　　1.11有关定义
　　在上述各项法令条文中:儿童玩具是指供 12 岁及以下年龄儿童玩耍用的消费产品;儿童用品是指供 12 岁及以下年龄儿童使用的消费产品;儿童护理用品是指有助于 3 岁及以下幼儿睡眠和喂食,或帮助其吮吸和出牙的消费产品;可被放入儿童口中的玩具是指其任何部件可被儿童放入口中,并在口中被吮吸和咀嚼的玩具。如果某一玩具只可能被舔而无法放入口中,则不属于可被放入口中的玩具。一般认为,如果某一玩具或其组件的直径小于 5 cm,应该属于可被放入口中的。
　　由于该法令事关重大,且该法令实施中涉及的许多具体细则仍存在很多疑惑,2008年9月4日,美国消费品安全委员会专门召开公开会议,由该委员会执行主席Nancy Nord亲自向消费品生产商介绍该法令的相关内容,并就各方广泛关注的问题提出指导性解释。
　　
　　2CPSIA的实施
　　
　　2.1CPSIA实施中存在的主要疑虑
　　美国的CPSIA一经推出,立即引起了世界各国,特别是该国业界的广泛关注,反响巨大。除了少部分的强烈质疑外,大量的是对该法规的实施提出了诸多的疑问,主要集中在这样几个方面:一是对产品(或部件)的范围和定义不够细化,在法规的具体实施中会产生混淆,需要给出详细的指南;二是对测试方法缺乏统一的规范,造成不同方法或不同实验室的测试结果缺乏可比性;三是采用何种方式的证明材料,可以既确保可靠性又可以方便申报和核查,特别是是否可以采用电子证书;四是究竟哪些独立的第三方检验机构出具的报告才是有效的,世界各国政府对将政府的官方检验机构排斥在外的这样的要求是否认同,是否会引发其他关联的问题;五是美国已经有多个州先前已经通过立法对铅和邻苯二甲酸酯增塑剂的使用进行限制,但在具体内容和要求上可能与CPSIA存在一定的差异,那么哪个法具有优先的执行权;六是新推出的CPSIA过于严厉,涉及面太广,并会大幅度增加企业的成本,要求进行部分豁免或延迟执行;七是部分特殊的产品在现有的技术和经济条件下尚无法避免铅等有害物质的使用,应该给予豁免等。
　　面对如此众多的问题和疑虑,虽然思想有所准备,但仍然使该法规的执法管理部门 ―― 美国消费品安全委员会(CPSC)应接不暇,一系列的通气会、研讨会、听证会、新闻发布会,乃至与业界的直接对话会使CPSC的官员疲于奔命,但问题却在一片表面的忙乱中有条不紊地逐一得到解决或达成新的方案。
　　2.2关于执法的优先权问题
　　由于美国属于联邦制国家,联邦各州都有独立的立法权和执法权,这里就有一个关于优先执行权的问题。美国此次推出新的CPSIA,其显著的特点就是要在全美建立一个统一的强制性国家标准,以进一步规范玩具及相关产品中铅含量、邻苯二甲酸酯含量的控制标准,完善这些产品的生产、销售和使用等各个环节的安全保证机制,同时,将原先属于自愿性执行的ASTM F � 963标准转化为强制性的标准。基于这样的目的,美国消费品安全委员会明确指出,如果联邦标准在生效中,并适用于某种风险控制,而同时有某些州的法律也涉及同样的风险控制,那么,联邦标准有优先执行权。
　　2.3关于普通合格证书
　　关于普通合格证书(General Conformity Certificate,简称GCC),按CPSIA的要求,美国所有的进口商或本土的制造商都必须签发普通合格证书以证明其产品符合CPSIA的要求。进口商或制造商应向被认可的第三方实验室提交足够的样品,以测试其是否符合相应的安全要求。经认可的第三方实验室基于其测试结果签发符合性的测试报告,而进口商或制造商则根据检测报告制作自己的普通合格证书,检测机构不提供合格证书。
　　CPSC规定,可以使用电子版的普通合格证书,但检查人员需要时可以方便地获得,普通合格正式无需特别签名。
　　2.4关于CPSIA第 101 条款有关儿童产品铅含量的规定
　　2009年2月6日,CPSC发表声明,重审自2009年2月10日起,为 12 岁及以下儿童设计的产品的铅含量不得超过 600 ppm。为澄清一些疑问,CPSC还特意作出如下说明。
　　生产、进口、分销或出售下列产品将不受处罚:由特殊天然材料制造的儿童用品,如纯木、纯棉、纯毛或经CPSC认定含有极微量铅的金属或合金;1985年后印刷的普通儿童读物;无色或染色纺织品(不含皮革制品、塑料制品和PVC产品)和含有非金属装饰物的针织品,如婴儿毯。一般情况下,即使上述产品被检测出铅含量超过 600 ppm,CPSC也不会直接对生产商/进口商/销售商进行处罚,但若有证据证明明知儿童用品的铅含量超过 600 ppm而继续进口、分销或出售的,商家将被起诉,产品将被召回。
　　2009年8月26日,CPSC公布关于某些材料低于CPSIA第 101 条款(a)规定的铅含量限量的测定的最终规定。该规定对某些经认定材料或本身不含铅或其铅含量没有超过CPSIA第 101(a)条款规定的限值的材料或产品提出了一份豁免清单,列入该清单的纺织材料或产品包括:染色或未染色的天然纤维(包括但不限于棉花、木棉、亚麻、亚麻布、黄麻、苎麻、大麻、洋麻、竹子、椰子壳纤维、剑麻、蚕丝、绵羊毛、羊驼毛、骆驼毛、山羊毛、兔毛、马毛、牦牛毛、骆马毛、北极金羊毛);染色或未染色的人工纤维(包括但不限于人造纤维、人造蛋白质纤维、Lyocell纤维、醋酸纤维素、三醋酸纤维、橡胶、氨纶);未经人工添加铅或铅金属的金属和合金。CPSC强调,对这些材料或产品进行豁免的前提是,其未经添加任何化学品或材料进行处理或掺杂。
　　2.5关于邻苯二甲酸酯
　　2009年2月6日,CPSC发布指导性文件,除了重申从2009年2月10日起实施对儿童玩具或儿童护理用品中 6 种邻苯二甲酸酯的限制之外,对儿童玩具的定义又作了明确的解释。CPSIA所指的所谓儿童玩具是指为 12 岁及以下儿童玩耍和使用而设计的消费品,但不包括自行车、操场娱乐设施、乐器和体育用品(除非这些产品为儿童玩具附件);儿童护理用品主要是指专门为 3 岁及以下婴幼儿设计,用于帮助其睡眠、进食、吃奶及出牙(长牙)的产品。
　　2.6关于推迟实施对部分检测和普通合格证书的要求
　　尽管美国的消费品安全委员会为CPSIA的实施做了大量的工作,但相关各方似乎仍未作好充分的准备,以至于CPSC不得不于2009年1月30日,通过投票方式作出决定,将CPSIA规定的部分检测和普通合格证书(GCC)的要求推迟 1 年执行(即至2010年2月10日),届时还将通过表决确定是否恢复执行。
　　2009年12月18日,由于仍未对儿童产品实施强制检测和认证做好充分的准备,美国CPSC一致通过决定,再次将对儿童产品的实施强制测试和普通合格证书的要求延期 1 年执行,即从已经推迟的2010年2月10日继续推迟到2011年2月10日起施行。继续暂缓 1 年实施强制测试和普通合格证书要求的产品范围包括:含有禁用邻苯二甲酸酯的儿童玩具及儿童护理用品、适用于ASTM F � 963安全标准要求的玩具、软帽及玩具枪、叮当球(clacker balls)、婴儿学步车、沐浴座椅、其他耐用婴儿产品、电动玩具、儿童全地形车、儿童床垫、儿童自行车、地毯及垫子、乙烯基塑料薄膜和儿童睡衣等。CPSC强调,暂缓执行上述产品的强制检测和普通合格证书要求并不意味着生产或进口的产品可以不满足CPSIA的相关要求。必须提请注意的是,虽然CPSC对部分测试和认证要求的实施采取了一再延期的做法,但原定的对铅含量限量要求逐步严格的规定仍将按计划实施,即一旦2011年2月10日正式施行对铅含量限量要求的话,其限量值已经不是之前的 600 ppm,而是 300 ppm,到2011年8月14日,更将下降到 100 ppm。
　　2.7关于铅含量的测试
　　2009年4月26日,CPSC公布油漆中铅测试方法(CPSC � CH � E1003 � 09油漆或其他类似表面涂层中铅测定的标准操作程序),该标准程序允许在油漆或其他类似表面涂层中铅的组合测试。所谓组合测试,是指在样本量不足够的情况下,允许采取多个试样合并取样进行的组合测试。
　　2010年1月,CPSC发布通知:可以用湿的原料油漆代替最终产品进行CPSIA和ASTM测试。该通知规定,CPSC认可以非源于产品的涂料样本测试为基础的铅含量测试结果,但生产商应确保:送交第三方实验室检测的涂料样本应能代表最终产品上使用的涂层;经检测认证的涂料在应用于产品前或过程中不能受到其他来源的铅污染;生产商或进口商应能追溯到涂料的最初生产商。
　　同时,根据2009年12月18日的投票结果,CPSC还公布了 1 项临时政策,规定可以对进口商或生产商提供的儿童珠宝或儿童产品的零部件进行铅含量的检测和认证,但前提是,送交第三方实验室的零部件样本应能代表最终产品上所使用的部件;生产过程中受任何其他来源的铅的污染,如料斗、研磨设备、成品组装中使用的其他设备;测试的每类部件均应从用于制造最终产品的此类部件的批次中随机抽取;生产商或进口商应能追溯到部件的最初生产商。
　　2.8关于邻苯二甲酸酯的测试
　　2009年2月9日,CPSC正式发布了新的关于邻苯二甲酸酯的测试方法。但是,对究竟是针对产品的被增塑部件取样还是针对整件产品的均匀取样来测定其禁用邻苯二甲酸酯含量的测试,各方存在不同的看法。显然,专门针对产品上被增塑的部件取样将更有效地降低消费者的健康风险,但对生产者而言,不通过检测的几率显然会大幅度提高。
　　由于之前发布的CPSIA的第 108 条款中对此并未作出明确的说明,CPSC不得不对此进行大范围的征求意见并表明自己的态度。2009年8月7日,CPSC专门发表关于针对邻苯二甲酸酯的部件测试的政策的主席声明(Inez M. Tenenbaum)。2009年8月7日,CPSC的委员Nancy Nord又就CPSIA第 108 条款中邻苯二甲酸酯部件测试问题发表声明。2009年8月17日,CPSC又发布公告,继续征求公众对CPSIA第 108 条款的部件测试政策的意见。
　　2.9关于耐用婴幼儿产品注册要求的最终规则
　　根据CPSIA第 104 条款的要求,美国CPSC于2009年12月16日以 5 比 0 的投票结果,一致通过了一项要求耐用婴幼儿用品生产商建立并实施产品注册表制度的最终规则。2009年12月29日,CPSC正式发布了最终的耐用婴幼儿产品消费者登记要求规则(16 CFR 1130)。
　　该规则规定,耐用婴幼儿用品生产商必须为每一个产品附上 1 份邮资已付的消费者注册表,保留已向生产商登记该产品的消费者的记录,在每个产品上永久注明生产商的地址和联系信息、产品名称及型号、产品的生产日期等。该规则对注册表的文本和格式作了规定,并对通过Internet进行注册的方式提出了要求。该规则自2010年6月28日起施行。
　　CPSC特别规定,禁止生产商利用或向任何人散播根据此项规定所收集来的消费者信息。CPSC认为,新规则可以大大促进消费者对产品的注册效率,便于有必要时为消费者及时提供产品的相关信息,一旦有召回需求时,可以有效提高召回的整体效率。
　　
　　3结语
　　
　　有关CPSIA的实施,各种各样的争论还在继续,但矛盾的焦点并非是CPSIA的相关要求是否要实施,而是如何实施的问题。因此任何侥幸或是期待CPSIA的相关条款的执行再次延期的想法都是不足取的。
　　事实上,CPSIA作为美国近年来少有的一项有关消费品生态安全的法规,其内容和严格的程度远不如欧盟近 10 年来所颁布的那么多的决定和指令。随着消费者对环境和生态安全意识的不断提高,以及技术性贸易壁垒的不断演化,此类法规还会不断出现,必须做好充分的准备。特别是中国作为世界发达国家消费品进口的主要来源地,不断提高自己的产品质量和满足进口国法规的要求,是保持中国消费品出口持续稳定增长的必要保证。