_实施委托执法破解乡镇安全监管难题

　　乡镇街道的安全生产监管，是摆在各地安监部门面前亟待解决的薄弱环节与难题。武汉市安监局采取安全生产行政执法委托，经过实践，探索出现有法律框架下解决街乡镇执法困境的一条重要途径。
　　乡镇基层一线是安全监管的薄弱环节与难点。如湖北省武汉市所属街乡镇辖区内高危行业企业集中度高，其中80%以上都是矿山、水泥砖瓦、建筑、烟花爆竹经营、机械加工、危险化学品生产经营等小企业，隐患多，事故多发；而乡镇人民政府和街道办事处在安全生产监管上存在行政执法断层。采取安全生产行政执法委托，是在现有法律框架下解决街乡镇执法困境的一条重要途径。
　　委托执法的基本做法
　　加强组织领导，把准政策界线
　　各区安监局与街乡镇签订《安全生产行政执法委托书》，明确委托执法依据、对象、范围、权限和责任，由乡镇安监办（站）负责行使安全生产检查权、违法行为责令整改权、重特大事故隐患紧急处置权和简易程序范围内的安全生产行政处罚权。部分区拓展了监管范围，安监办（站）的执法检查范围也涵盖了其他安全监管部门的业务；少数区还设立了交通、消防、质监安全协管员协助辖区交管大队、派出所、质监局行使交通、消防、特种设备安全管理。
　　加强指导检查，规范执法行为
　　各区安监局对受托单位下发了统一印制的《安全生产行政执法文书》，并统一使用区安监部门印鉴。区安监局执法人员检查企业时，通知街道安全生产执法人员一起随同检查企业安全生产，边查边指导，讲解怎样发现事故隐患，如何填写执法文书等。同时，对各受托单位开展执法情况的明察暗访，发现问题及时整改。
　　加强队伍建设，提高执法水平
　　各区按照大乡镇3人、一般乡镇2人的标准，采取所在乡镇推荐、委托部门审核、区法制办颁证的办法，从乡镇机关熟悉法律法规、遵纪守法、忠于职责、清正廉洁的在编人员中，考核选拔乡镇委托执法人员。市区安监部门编写了《安全生产执法计划》，各区还要求街乡镇结合实际编写执法工作计划，报区局备案。同时，市安监局组织编印了《安全生产监察执法实用手册》，便于基层执法检查人员日常工作。还通过聘请专家现场检查示范的形式，明确了执法检查的内容及标准，规范了执法检查的行为，进一步提高了安监队伍的执行力。
　　加强制度建设，注重规范管理
　　各区建立了委托执法人员管理制度，委托执法人接受乡镇人民政府领导，委托执法业务接受区安监局指导；建立了执法文书管理制度，执法文书由市安监局统一下发；建立了行政执法检查制度，定期或不定期对受委托的乡镇执法活动进行检查，将检查结果归纳为书面材料；完善了执法日常跟踪监管制度，严格查处、纠正委托执法中的违法违纪行为，对不依法办事、徇私舞弊的执法人员，严格批评教育，情节严重的取消执法资格，收回执法证件。
　　通过执法权委托，扩大了行政执法的覆盖面，提高了街乡镇安监办(站)安全监管的权威性，有效破解了监管权责不对称、工作无手段等问题，极大地遏制了安全事故发生，使街乡镇基本做到“五有四无”，即：有健全的安全管理网络，有足够的安全管理人员，有必要的安全投入，有过硬的安全措施，有应急救援的预案；工矿企业无死亡事故发生，水上无翻沉船事故发生，火灾无重大事故发生，道路无特大事故发生。
　　武汉市实施委托执法以来，街乡镇安全监管水平得到提高。以汉阳区为例，2011年街道执法人员检查企业单位256家次，查出事故隐患1529条，整改率达95%以上。以往街乡镇安监执法，要涉及10多个部门和领域，而一个街乡镇需要30人左右的执法人员。通过委托执法，建立安全综合执法队，每名队员经培训可掌握4～6个行业的执法知识，把过去由安监、交管、消防、交通、质监、国土、房产、城管等多部门的执法优选整合，大的街镇只要五六个队员即可。2011年全市查处的安全生产违法行为同比大幅度增加，其中包括各区街乡镇安监办(站)执法查处的违法行为，使各区街乡镇安监办（站）的行政能力和执法权威得到了认可。
　　委托执法存在的主要问题
　　武汉市现有街乡镇163个。统计表明，这些街乡镇拥有全市大部分安全管理基础薄弱的生产经营单位。这些企业、单位生产事故多发，但又是街乡镇重要的经济支柱。武汉市在探索安全生产委托执法的道路上，还存在以下主要问题。
　　人员队伍年龄、文化、专业结构不合理
　　一是街乡镇安监人员普遍年龄偏大，文化偏低；二是全市安全生产执法人员中有近4成不具备本科学历，取得注册安全工程师执业资格的人也为数不多；三是现有人员多为行政管理人员，而安全、法律、危化、矿山、职业卫生等专业人才严重不足。
　　执法水平不够高
　　街乡镇部分安监执法人员下现场查不出隐患；制作的法律文书有的未按照规范格式填写，随意改动或减项留空；有的对违法行为人的违法事实没有如实记录，所违反的法律条文和作出处罚的依据填写不准确，执法的简易程序与一般程序混淆；执法案卷存在的问题较多；行使自由裁量权没有做到按违法情节轻重区别对待，使行政处罚显失公正。
　　队伍及设施建设与职能不相适应
　　街乡镇安监员多为兼职人员，且流动性很大，从而使安监人员“沉”不下去，“专”不起来；有的执法人员为事业编制，有的为外聘或“以费养事”人员，待遇不高，导致队伍不稳；绝大部分区安全生产执法队没有自己独立的办公场所，执法车辆、摄像机、照相机等基本装备不足，难以配备现代化的检测工具和昂贵的防护器具；大部分区局未建立信息化办公化系统。
　　如何推进委托执法工作
　　委托执法是我们在实践中探索实施的新生事物，要顺利推进，需要做好几方面工作。
　　完善法律法规
　　建议通过修订完善《安全生产法》《矿山安全法》《职业病防治法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规，减少或消除行政执法依据中的盲区；在机构改革中，确保街乡镇安全管理的机构、编制和人员到位。
　　争取领导支持
　　安全生产是“老大难”，“老大”关心就不难。因此，对上级部门的安全生产文件和会议精神，要主动及时向地方主要领导汇报，并制定措施落实到基层；与辖区内其他监管部门相互配合，并争取党委、人大、政协领导的支持；对领导重点关注的高危行业企业中的责任制、重大隐患整改、安全大检查要做到措施落实到位；要争取主要领导检查指导街乡镇安监办(站)的工作，以帮助解决实际困难。
　　注重队伍建设
　　队伍建设一是在委托执法权限时要把好人才选拔关，做到有德有才破格使用、有德少才培养使用、有才缺德限制使用、无德无才坚决不用；二要通过培训使一批外行干部成为内行。
　　加强执法监管
　　执法监管一要严格遵守职权法定原则，街乡镇安监办须在法律法规及经上级安监部门规定的委托权限范围内开展执法活动，做到不越位、不缺位、不错位，严格遵守公正、公平原则；二要严格执法程序，建立健全立案登记制度，所有证据材料须经查证核实方可作为证据使用，保证听证程序到位，保障当事人的合法权益，规范执法文书，完善执法文书送达程序；三要健全规范各执法环节，建立完善回避制、处罚决定制、处罚备案制、案卷管理制及其他有关制度，实行执法责任制、行政执法过错追究制、执法质量考评制；四要把好监督制约关，按照《湖北省乡镇(街道)安全生产委托行政执法暂行办法》，制定委托执法人员管理制度，明确执法人员相应的责、权，并制定配套考核标准和奖惩办法对其进行定期考评，建立乡镇委托执法督导检查机构，设立举报电话，随时深入街乡镇明察暗访，通过部门督察、群众举报来约束执法行为，规范执法程序；要针对行政执法过程中严重失职、渎职行为，严格按照《安全生产法》《安全生产违法行为行政处罚办法》等相关法律法规，严肃处理，触犯刑法的移交司法机关追究刑事责任，绝不姑息迁就。 编辑 边 安