【社会管理创新领域的公共责任及其法治化】法治管理的重点领域

　　公共责任是社会主体间共享共生的基础条件，是弥合复杂化社会结构性紧张的共轭装置。传统社会管理所确立的集体责任已出现边际效应，个体责任正在形成之中，作为社会和谐基础条件的公共责任，尚处于经验和知识的试验性竞争阶段。社会管理创新的关键，是培育公共责任，并按法治化要求，在社会多元主体间分配公共责任。
　　[关键词]社会管理；创新；公共责任；法治化
　　[中图分类号]C916　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)05－0148－07
　　程关松(1965－)，男，江西省社会科学院法学研究所研究员，法学博士，主要研究方向为宪法学与行政法学。(江西南昌　330077)
　　本文系国家社科基金项目“政府选择性社会管理创新权的行政法学研究”(项目批准号：11BFX095)和江西省社科基金项目“重大政策社会稳定风险评估的责任体系研究”(项目编号：llFXl4)的阶段性成果。
　　社会管理创新是社会建设的重要内容，是实现和谐社会目标的重要方式。社会管理创新包括两个方面的内容：一是创新保障公民权利的社会体制和机制；二是培育和谐社会基础条件的公共责任。在公民权利与公共责任之间，社会管理创新领域尚处于各种经验和知识的竞争阶段。本文讨论的公共责任(shared responsibility)，它建立在个体责任基础之上，属于形成性而不是构成性的责任范畴。公共责任既可以以个体权利的方式进行分配，也可以以个体责任的方式进行分配。它既刻画了公共责任的公民权利和个体责任来源，也勾勒了公共责任的形成轨迹。
　　一、功能主义路数与规范主义路数视阈的公共责任
　　关于如何创新社会管理的体制和机制，我们可以归纳出两种不同的路数：
　　一种是功能主义的路数，继续延着“摸着石头过河”的路径进行反复试验，在反复试验中提炼出社会管理创新的体制和机制，再将其法治化。支持这一路数的依据，是我国悠久的实践论传统和改革开放以来反复试验的成功经验。这一路数在改革开放初期，受到国家鼓励且成就显著。但在依法治国方略业已确立，中国特色社会主义法律体系已经形成之后，这一路数将加剧“良性违法”悖论。同时，实践也证明，随着改革开放的深入，反复试验创新之路的边际效应已显示出来。因此，在社会管理创新的战略筹划上，继续选择这一路数的可能性受到限制。但作为改革开放以来的成功经验，这一路数会在社会管理创新的微观领域保留下来。
　　另一种是规范主义的路数，即“改革顶层设计”的路数，它将成为我国未来社会管理创新的合法性基础。我国社会管理创新路数的转变，是改革开放自身发展的必然结果。未来的社会管理创新将更多采取先立法、再创新的方式。“摸着石头过河”的路数，将逐步被“改革顶层设计”的路数所替代，它在社会管理体制创新中的主导作用将受到限制。
　　功能主义路数以权力下放为核心，它一方面促进了市场经济的发展与公民权利意识的觉醒；另一方面也加速了集体责任的瓦解、公共责任的缺失。申言之，功能主义路数在促进市场经济发展和公民权利意识觉醒的同时，并没建立起与之相适应的公共责任体系。功能主义路数取向于公共责任的自我克减或自我繁殖，使公共责任处于变居不定的流动性之中，而其法治化缺乏成熟的先决条件，加剧了个体权利与公共责任之间的矛盾，在社会建设领域留下了结构性紧张。规范主义路数取向于个人权利与个人责任、个人责任与公共责任、公共责任与国家责任之间的平衡，这种平衡关系只有在规范成熟的条件下才能形成，因此，规范主义路数的关键是公共责任的法治化。它坚持社会管理创新在设定、添加或克减公共责任时，必须满足正当性与合法性的要求，规则缓和只是严格约束条件下的例外。
　　二、社会重构模式与社会治理模式论域的公共责任
　　我国的社会管理创新存在两种模式，都是在功能主义路数中展开的。
　　一种模式认为，我国应该按照国家重构的要求进行社会管理创新，致力于社会重构。选择社会重构模式的理由是：一方面，由于我国农村实行包产到户的责任制，并且我国已取消了农业税，因此，国家对农村的有效管理日趋松弛。同时，从农业中解放出来的大量农民在农村和城市之间大规模高速自由流动，其权利和义务处于不确定状态。农村的各种变动，形成一种多重制度变迁的内在动力。另一方面，随着事业单位改革的不断深入，大量人员从企事业单位中分离出来脱离了原有的管理体制，成为“社会人”，其权利和义务需要重新界定。城乡两方面未完全权利义务化的事项，汇聚成社会领域的核心问题，亟须借助于国家力量进行有序重构。中央政法委、中央综治委主导的全国社会管理创新综合试验点，就是按照社会重构模式进行设计的。
　　另一种模式认为，自改革开放以来所形成的社会关系不可逆转，计划经济时代所确立的社会管制模式，在新的社会关系中已丧失效力，只有富于弹性和应变能力的社会治理模式，才能适应社会新的要求。社会治理模式，寄希望于通过社会的自我组织功能，整合各种资源创新社会管理。国务院主导的国家综合配套改革试验区，就是按照社会治理模式进行设计的。选择社会治理模式的理由是：一方面，在国内，以权利保障为依归的改革试验激发了公民的首创精神，极大地促进了我国的高速发展，而以权利为基础的公民社会必将贡献于我国未来的社会发展；另一方面，在西方，规模宏大的“新公共管理运动”通过市场机制和公民民主，在一定程度上消解了自凯恩斯以来政府干预的刚性，增加了社会的应变能力，促进了公民民主权利的发展。值得注意的是，在我国，作为公民社会基础条件的个人责任尚缺乏社会根基，同时，培育公民社会的政治障碍尚未完全解除。在西方，社会治理模式，是市场机制与政府治理技术化、民主化相结合的产物，内部仍存在一种多元竞争的态势，并未形成一种整体性治理模式。西方社会治理模式致力于在个人责任基础上发展公共责任，培育社会的责任性。它是以发达的权利体系为前提条件的，致力于培育公共责任的目的，是为了建立与发达权利体系之间的反思性平衡关系。而在我国，权利保障体系极为脆弱，公共责任体系极为稀薄，被市场所激发的欲望个人主义和在市场中寻租的公共权力，都极力压制公共责任的生成，社会治理模式受到各种障碍的掣肘，使社会重构模式的支持者深感失望。