影响我国体育彩票发展的因素分析与对策:四不伤害的因素和对策

　　摘要： 我国体育彩票为体育事业发展与社会公益事业提供了大量的资金，发展速度与规模很快，在发展的过程中也遇到很多影响其发展的因素。本文通过对改革开放以来体育彩票的发展进行研究，查找发展过程中的问题，并提出了：加快《彩票法》的立法工作；成立协调管理机构；加大专业人员培养；加大产品开发的力度等建议。
　　关键词： 体育彩票；立法；管理
　　中图分类号：G812 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）22-0285-021 问题的提出
　　我国体育彩票发行起步较晚，它经历了两个主要阶段，第一阶段是1984年—1994年， 1984年11月福建省率先发行了体育设施建设类彩票，发行的目的是为了筹集不足的体育事业发展资金，之后广东、浙江、天津等省市也相继发行了此类彩票。但我国体育彩票进入规范化与法制化时间是在1994年，这是我国体育彩票发展的第二阶段，1994年原国家体委发布了《第20令》，标志着我国体育彩票走上了正规化道路。从1994年起，我国体育彩票在全国所有31个省市发行，涉及400多个城市，从业人员达十几万人，截止2010年累计收入达2428亿元，为我国体育事业发展与公益事业做出了很大的贡献。体育彩票在我国取得一定成绩的同时，我国体育彩票在发展过程中也遇到很多的问题，特别是在体育彩票立法、管理体制、产品营销、宣传报道等方面还限制着我国体育彩票的发展。本文通过对体育彩票管理、法制等方面进行研究，查找影响体育彩票发展的限制因素，并给出体育彩票健康、快速发展的一些建议。
　　2 体育彩票发展现状
　　2.1 立法现状 我国体育彩票一直没有立法，在很长一段时间里体育彩票出现纠纷时，依据只能是用《民法通则》、《民事诉讼法》等法律。但这些法规对体育彩票的发行制作、兑奖要求等没有明确的文字规定，只是一些原则的性条款进行说明。1987年国务院负责批准，财政部负责监管，民政部、体育总局被指定为具体的发行部门，可以看出从行政隶属关系讲，各个部委都属于部级平行部门，相互之间缺乏实质上的约束。2009年在多方呼吁下，国务院第58次常务会议在同年4月22日通过了《彩票管理条例》，这是我国建国以来正式实施的关于彩票的法规，但也要看到，这个条例的缺陷，只对一些彩票类问题进行规范，并没有明确、清晰的具体实施细则，比如关于资金的监管规定“公益金管理、使用单位违反彩票公益金管理、使用规定的，由财政部门责令限期改正”，但如果因地方政府财政紧张，地方财政部门直接截留了公益金，那个部门将进行监管，这明显存在监管的盲区。所以，与西方彩票管理比较发达的相比，彩票的法制化还比较落后。
　　2.2 管理与监管现状 1994年至1997年这三年，国务院指定体育彩票监管由中国人民银行负责。1999年开始这一职责转为财政部负责，体育彩票的收益在2001年之前由民政部、体育总局共同负责分配和使用。为了化解由于各个部门之间存在的利益纠纷和协调问题，在2001年国务院下发了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》的文件，进一步明确了体育彩票事业主管职能与发行机构的销售管理职能。但体育彩票事实上形成了多头管理与监管的机制，虽然财政部被确定为主管职能部门，但基本上是由国家体育总局自我监管，自我监管很容易因部门利益，监管的功能与积极性会越来越弱。
　　2.3 营销体系现状 我国体育彩票由国家体育彩票管理中心负责发行，实行“统一管理、分级负责”的管理原则。国家体育彩票中心研究制定体育彩票的发展规划、完善各种制度，管理、配置销售网络渠道与体育游戏资源，建设体育彩票技术系统；省（市）彩票管理中心主要负责培训彩票销售人员，实施体育彩票市场营销策略，建设体育彩票销售网络和渠道。市级彩票管理中心负责销售网点的销售指导工作与具体管理工作。我国体育彩票管理体系相对比较完备，据统计，截止2010年，我国各级体育彩票销售网点达11万7213个，现有终端销售机近十万台，覆盖了全国所有省市。
　　2.4 产品现状 体育彩票和其他商品一样，商品的品种、品质决定了商品是否能有生命力，具体到体育彩票上，就需要体育彩票根据彩民不同的需求，不断创新体育彩票新品种、新玩法，调整优化现有品种，不断满足体育彩民的不同需求，稳步提高体育彩票的市场占有率。我国体育彩票经过这些年的探索，实现了多种玩法多样化，大中小玩法并存的格局。有些玩法有了一定的知名度，提升了体育彩票的市场认可度，深受彩民喜爱，比如“排列3”、“超级大乐透”等。截止2010年我国体育彩票销售收入连年增长，销售总额达到2428亿元，年平均增长13.6%（表1），为社会公益事业提供了大量的资金。
　　3 体育彩票发展的问题
　　3.1 立法的问题 为了保证彩票运营销售的秩序，使得彩票市场能健康持续发展，由国务院领导组织财政部、民政部、国家体育总局等部门，制定了一些类关于彩票管理的文件与规定。在彩票市场发展初期，这些规定为维护彩票市场的稳定发展起到了一定作用，但随着彩票市场不断扩大，遇到的问题越来越复杂，现有的法规很难解决好存在的问题。彩票市场上出现了形形色色的犯罪事件，比较著名的有2001年湖北“4.20”体彩案、“西安宝马彩票案”等，对犯罪分子的惩戒，都是依照《刑法》、《民法通则》进行处理，处理的准确性与力度都受到社会广泛的质疑。另外，彩票收益部分的分配与使用，长期以来缺乏有力的监管，现行彩票各种管理规章制度，没有明确规定彩票公益金的分配与使用行为，所以，造成公益金分配、使用缺乏长效、高效、有力的监督管理机制。监管的弱化导致公益金分配不公、使用混乱，违法、违规行为分配、使用公益金的行为时有发生。所以，与我国彩票市场发展的速度、规模相比，我国体育彩票的立法工作严重滞后。
　　3.2 管理问题 我国体育彩票的管理还存在管理效率不高，管理机制不健全，管理体系混乱等问题。体育彩票的管理国务院规定由财政部、民政部、国家体育总局共同负责，看似负责部门多，管理力量得到加强。但实际上很容易陷入利益纠纷之中，在职能上易发生越位、错位管理，这三个部门行政关系属于平行单位，在彩票的收益与使用、分配的问题上，很难做到真正有效、独立的监管，基本上现有的监管措施，是由体育总局自身监管，但由于体育总局体彩中心属于事业单位编制，经费来源是自筹自支，这就造成为体彩中心在资金压力大的情况下，占有、挪用的可能，而依靠体育总局对下属部门的进行有力监管值得商榷。此外，用行政手段进行市场化运作，本身就有悖市场规律，这很容易造成成本上升、效益下降、人浮于事等现象，对彩票市场的健康持续发展很不利。