普宁出租车招投标【基于服务质量招投标的出租车市场准入与退出机制_杨仁法】

第6卷　第2期2006年6月

交通运输工程学报

JournalofTrafficandTransportationEngineering

Vol.6　No.2June2006

文章编号:1671-1637(2006)02-0118-07

基于服务质量招投标的出租车

市场准入与退出机制

杨仁法,杨　铭

(宁波工程学院交通运输研究所,浙江宁波　315016)

摘　要:对中国现行出租车市场行政审批、拍卖、定额招标等主要准入模式存在的弊端进行了分析,

指出出租车市场准入与退出机制应促进服务质量竞争,促进企业自身建设,促进运营模式改革,并维护行业稳定,建立一个以服务质量招投标为主要手段的出租车市场准入与退出机制,对实施服务质量招投标制度需解决的政策法规配套、服务质量评价体系构建、经营权有偿使用制度改革以及新老政策衔接等关键问题提出了建议。实际应用表明该机制可以较好地化解政府、出租车公司、出租车驾驶员之间的利益矛盾,促进行业自身建设,加强行业服务竞争,提高行业服务水平。关键词:交通管理;出租车;市场;综合评价;准入与退出机制;经营权;招投标;服务质量中图分类号:U491.4　　　文献标识码:A

Marketaccessandwithdrawalmechanismoftaxioperation

basedonservicequalitybidding

YangRen-fa,YangMing

(InstituteofTransportation,NingboUniversityofTechnology,Ningbo315016,Zhejiang,China)

Abstract:TheshortcomingsofcurrentmarketaccessoperationonadministrativepermittingandthepoliciesofauctioningandbiddinginChinesetaxiindustrywereanalyzed.Itwaspointedoutthatthemechanismshouldbedevelopedtoencourageservicequalitycompetition,perfecteconomicstructure,speedoperationstylereformandkeepfieldorder.Inordertoimplementtheprinciplesofservicequalitybiddingsystem,somesuggestionswereproposedtosolvethekeyproblemsofpoliciesandstatutescorrdination,servicequalityevaluation,taxirewardingusereformandoldnewpoliciescoherence.Appliedresultindicatesthatthemechanismnotonlycandealwiththeeconomicconflictsamonglocalgovernment,taxicompaniesandtaxidrivers,butalsocanguidethereformoftaxiindustry.1tab,1fig,8refs.

Keywords:trafficmanagement;taxi;market;comprehensiveevaluation;accessandwithdrawalmechanism;managerialauthority;bidding;servicequality

Authorresume:YangRen-fa(1967-),male,associateprofessor,86-574-87467259,yang0403@163.com.

乡经济发展,方便群众出行,扩大社会就业,树立城市形象等方面,具有重要的作用。1998年出租车管理体制改革以来,中国出租车行业发展迅速。但近

0　引　言

出租车行业是重要的服务窗口行业,在促进城

收稿日期:2006-02-17

基金项目:宁波市经济社会发展重点项目(J2004Q08),,,

第2期　　　　　　　杨仁法,等:基于服务质量招投标的出租车市场准入与退出机制段时间以来,国内一些地方发生了多起因经营权有偿出让不合理,劳动用工不规范,出租车运营市场秩序混乱,行业管理不得力等矛盾和问题引发的出租车驾驶员群体性事件,引起了社会各界和中央的高度重视。市场准入是出租车运营和管理的源头环节,以上很多矛盾和问题都因为市场准入机制不完善而产生,因此,建立和完善科学合理的出租车市场准入和退出机制就显得尤为重要和紧迫。本文从目前争议较大的出租车市场准入管制必要性分析着手,深入分析了中国现行出租车市场的主要准入模式,提出了出租车市场准入与退出机制的原则,建立了以服务质量招投标为核心的新型出租车市场准入与退出机制。

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垄断性,为优化资源配置,维护公共利益,政府必须建立科学有效的出租车准入与退出机制,以保证出租车经营权稀缺,公共资源被那些能够真正提供优质服务的经营主体拥有;第三,出租车服务交易具有明显的信息不对称特征,以“扬招”作为主要服务方式的出租车服务交易中,乘客在接受服务之前不知道服务提供者是否能提供优质服务,出租车驾驶员与乘客之间具有“一次性”交易的特点,买卖双方一般不用考虑将来合作的可能性。因此,如果没有一个以服务质量为主要评价指标的出租车市场准入与退出机制,完全依靠市场自由竞争,不可能实现出租车服务主体的优胜劣汰。此外,目前中国市场经济的运行体制还不是很完善,很多政治、社会稳定等非市场因素仍在很大程度上影响市场的发展。出租车行业涉及面广,从业人员多,很多地方曾推行了各种形式出租车经营权有偿使用制度,引发了很多矛盾,整个行业存在很多不稳定因素,因此,在目前的社会主义市场经济条件下,更需要政府对出租车行业进行必要的宏观调控,对相关政策进行衔接。

1　出租车市场准入管制的必要性

关于城市客运出租车是否需要数量和准入管制,在理论层面,有两种相反的观点。有学者提出应该完全开放出租车市场,由市场自由竞争来实现供需平衡和服务质量的最优化[1];也有学者提出,出租车行业是一个特殊的公共服务行业,政府应该对城市出租车总量和准入条件进行必要管制。美国于20世纪80年代在一些城市放松出租车行业管制尝试失败后又重新回到了管制状态。日本期望通过放松管制,降低运价,但是如今日本的出租车价仍然是世界上最贵的,同时出租车驾驶员越来越穷困。当然也有放松管制之后取得良好效果的。爱尔兰首都Dublin于2000年放松出租车数量管制取得了一定成效,但该城市的出租车特点是供给远远不能满足需求。

按照微观规制经济学理论[3],在自然垄断和存在信息偏差的领域,为了防止资源配置低下,保证使用者公平利用,政府机关应该用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规制。由于出租车行业具有公共产品、垄断性、信息不对称、外部性等特性,自由市场存在“失灵”现象,完全由市场左右出租车供给是不现实的,因此,适当、合理的政府管制是完全必要的。其具体表现在:第一,出租车属于城市公共交通,是社会公益事业,具有公共产品特性,为保证广大公众获得优质的出行服务,政府应该对城市出租车的数量、服务提供者的资质要求、服务质量标准、服务价格等进行管制;第二,按照《行政许可法》第20条第2项有关条款规定,出租车行业属于直接关系公共利益的特定行业,它的市场准入需要赋予特定权利,,[2]

2　现行出租车市场准入模式分析

中国现行法规没有对出租车市场准入进行统一规定,全国各地选择不同模式,并随行业和社会发展不断改进和完善。现行模式主要有经营权无偿使用的行政审批制、经营权有偿使用的拍卖制和定额出让等三种基本形式。每种模式的形成都有它特定的历史条件,在实践过程中都出现了很多弊端。2.1　行政审批制

出租车行业发展初期,中国普遍实行行政审批制。各地出租车行政管理机构依照国家和地方相关法规,采用行政审批的方式投放出租车经营权。开始时的准入条件很低,无论是企业还是个体,只要具备车辆和驾驶员这两个条件就可以申请从事出租车营运。随着出租车数量增加,各地政府提高了个体出租车的准入限制,像北京和上海就较早禁止个体进入。自1988年深圳市首先实行出租车经营权有偿使用以来,许多城市开始实行有偿使用制度。目前只有中小城市及北京和上海仍采用经营权无偿使用的行政审批制。

行政审批制在出租车行业发展初期,对促进中国出租车行业迅速壮大发挥了重要作用。但它是计划经济的产物,不符合市场经济客观规律,存在较为严重的制度性缺陷。

,。

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尽管各地政府制定了很多审批规则,但由于缺乏公平、公正、公开的有效市场竞争机制,难以从制度上保证有限公共资源的最优配置。制度本身的缺陷必然导致经济学上的“寻租”现象发生,滋生行政腐败。

其次,出租车经营主体无法实现优胜劣汰。审批前没有确定经营权的使用期限,审批制度本身也无法建立市场退出机制,因此,也不可能使出租车经营主体优胜劣汰。没有淘汰,就没有加强自身建设和内部管理,提高服务质量的动力,整个行业的服务质量也难以提高。

再次,出租车经营权的制度性垄断导致社会分配不公。出租车经营权是稀缺的公共资源,具有很高的经济价值。政府之所以特许经营者无偿使用,是因为期望他们能为社会提供更好的公益性公共服务,但事实情况并非如此。绝大多数出租车经营者无偿取得经营权后,简单地承包给出租车驾驶员,并以此获得高额的垄断收益。

显然,行政审批制存在较为严重的缺陷和弊端,目前仍在使用的城市都在积极地探索更加有效的准入制度。

2.2　拍卖制

出租车经营权拍卖是中国首先引进的一种出租车准入竞争机制。它以公开竞价的方式,将出租车经营权特许给最高应价者。具体操作上,不同地方、不同时期有所区别。竞价上,开始是没有上限的(称为不限价拍卖),后来为抑制过度投机,实行最高限价拍卖(称为限价拍卖)。拍卖形式上,开始实行单车拍卖,后来有些地方为限制个人参拍,改为成组拍卖。经营权使用期限上,各地也不一样,有很长的,如温州为永久的,深圳、珠海为50年,也有很短的,如武汉为8年,厦门为6年。

拍卖制首次引进了公平竞争机制,消除了无偿行政审批制的制度性弊端,显化了出租车经营权的价值,为城市公用事业发展开辟了新的资金渠道,在当时条件下具有一定的先进性,因此被国内大中城市广泛推广。但实行一段时间后,也引发了很多矛盾和问题。

首先,拍卖制加剧了炒卖,抬高了出租车经营权价格,增加了出租车营运成本,违背了出租车行业的公益性原则。出租车市场投资回报率高,经营权黑市炒卖愈来愈严重,高额的经营权使用成本,最终由承包出租车驾驶员和广大消费者来买单,必然引发经营权所有者、承包驾驶员、消费者三者的矛盾和利。

其次,拍卖制过分地显化了出租车的资本特性,弱化了出租车的服务特性,难以从根本上改变出租车运营管理模式,提高服务质量。拍卖的基本规则是竞价高者胜。不管参拍者采用何种运营管理模式,能否提供优质的出租车服务,只要有足够的资本就可以从拍卖市场或二级市场获得出租车经营权,进入出租车市场,这在制度上很难保证形成先进的运营管理模式,提高服务质量。

再次,拍卖制强化了出租车经营权的产权特性,增加了市场退出的难度。由于出租车经营权是可以转让、继承、质押的产权,被法律保护,因此,即使某出租车公司或个体出租车很差,也不能由市场机制使它退出,也就不能做到出租车市场的优胜劣汰。

鉴于以上原因,拍卖制已经逐步被更为合理有效的招标制来代替。

2.3　定额招标制

定额招标制是出租车经营权有偿使用的一种新模式。它的基本做法是,各地政府根据当地情况确定一个固定的出租车经营权有偿使用费,然后设立一定的招标条件向社会公开招标,出让出租车经营权。这种方法克服了拍卖制的缺陷,政府可以通过确定招标条件加强对出租车行业的宏观调控和监管。但由于缺乏一套完善的出租车服务质量评价体系,相关评标标准基本上是由行业管理部门来确定,因此,这种模式也难以克服行政审批制的种种弊端。

3　建立出租车市场准入与退出机制的

基本原则

市场经济条件下,政府对出租车行业的管制主要表现在城市出租车总量控制、市场准入与退出、运价制定、服务质量监督等四个方面。出租车市场准入与退出是管制的源头环节,出租车市场准入与退出机制也是政府实施出租车市场管制最有效、最关键的手段之一。它对调控城市出租车总量,引导出租车运营管理模式改革,加强服务质量竞争,维护社会公共利益,保持行业和社会稳定具有十分重要的作用。为发挥这些作用,建立出租车市场准入与退出机制必须坚持如下基本原则。

(1)坚持促进质量竞争,形成服务品牌。服务质量是出租车政府管制的最终目标,因此在制定出租车市场准入与退出机制时,必须引入质量竞争机制,以服务质量作为进入和退出出租车市场的最终条件,将有限的出租车经营权资源配置给提供服务质。

第2期　　　　　　　杨仁法,等:基于服务质量招投标的出租车市场准入与退出机制

(2)坚持促进自身建设,增强竞争能力。优质的服务必须要由良好的硬件和软件条件来保证,因此在制定出租车市场准入与退出机制时,必须对出租车公司的营业场所、设备设施等硬件条件以及运营管理模式、质量保障体系、从业人员素质和能力等软件条件提出相应要求和导向性措施,促进出租车公司和个体经营者加强自身建设,增强竞争能力。

(3)坚持促进运营模式改革,提高集约化程度。单车承包运营模式容易导致承包驾驶员一味追求营业额而忽视行车安全和服务质量,管理部门也难以对每辆单车实行有效监管;相反,提高行业集约化程度可以加强内部管理和外部监督,形成服务品牌,因此在制定出租车市场准入与退出机制时,必须对推广建立现代企业制度和公司化经营模式,及提高行业的集约化和组织化程度提出导向性政策。(4)坚持加强政策衔接,维护行业稳定。出租车行业涉及面广,很多地方原有准入制度已实行多年,引入新的市场准入与退出机制必须要加强政策研究,实现政策有效衔接,避免因政策不延续而引发新的矛盾和问题。

121

学者在推崇出租车个体化改革[4]。但一方面由于个体出租车的分散性,难以实施有效的监督和管理;另一方面,由于出租车数量很多,不可能对每辆个体出租车的服务质量进行精确评价,因此,允许单个个体参加出租车经营权竞标是不现实的,参加出租车经营权招投标必须是出租车公司或个体出租车联合体。为提高出租车市场的集约化程度,形成更具竞争力的服务品牌,鼓励采取联合重组的方式组建新出租车公司参加竞标。为引进外地优质出租车服务品牌,允许外地出租车公司参加竞标,但竞标前必须与当地出租车公司达成合资组建新公司的意向,服务质量考评以当地出租车公司为基准。当地或外地非出租车企业也允许参加竞标,但竞标前也必须与当地某出租车公司达成合资组建新公司的意向,服务质量考评也以当地出租车公司为基准。对于现有的个体出租车,不能一刀切地剥夺他们从事出租车服务的权利,比较可行的办法是,引导个体出租车以经营权和资产入股的方式自愿组成联合体,参加竞标。4.1.2　评标指标体系的设计模型

剑桥大学Parasuraman,Zeithaml和Berry教授1985年提出的服务质量概念性模型(ConceptualModelofServiceQuality,即PZB模型)是被广泛应用于服务性行业质量评价和改进的质量模型,特别适合于出租车服务行业。结合出租车服务过程及特性,本文提出图1的出租车服务质量模型。根据出租车服务质量模型,设计了表1的出租车企业服务质量评价指标体系。

按照此评价指标体系,从当地实际情况出发,进一步细化考核内容就形成了每一个四级指标的评分标准。每级指标的权重,由行业管理者代表、乘客代表、出租车公司管理者代表、出租车驾驶员代表和专家学者等组成的专家组对每级指标的下级指标相互

[5]

[4]

4　基于服务质量招投标的出租车市场

准入与退出机制

出租车市场的准入与退出包括出租车经营主体、出租车辆以及出租车驾驶员的准入与退出。出租车辆和驾驶员的准入与退出相对比较简单,各地也结合当地实际建立了相关制度。本文提出的出租车市场准入与退出机制的核心内容是以出租车经营权服务质量招投标为主要手段,确定出租车经营主体的准入与退出机制。4.1　出租车经营权的服务质量招投标

出租车经营权服务质量招投标就是以出租车经营主体的服务能力和服务质量为主要评价条件,以招投标的方式确定出租车经营权的使用者。招投标的具体操作按《中华人民共和国招标投标法》相关规定执行。以下重点对投标人的资格限定、评标评价指标体系以及中标经营权的配置原则等进行论述。4.1.1　投标人的资格限定

出租车行业具有特殊的行业特性,按照上面提出的建立出租车市场准入与退出机制的四个基本原则,必须对参加出租车经营权招投标的投标人资格进行必要限定。目前中国出租车市场的经营主体有出租车公司和个体两类。个体出租车在运营服务上具有,,,图1　PZB模型Fig.1　PZBmodel

122

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　2006年

表1　评价指标体系

续表1

第2期　　　　　　　杨仁法,等:基于服务质量招投标的出租车市场准入与退出机制标率k取100%。为提高出租车行业集中度,可以制定相关鼓励政策,引导在招投标中取得经营权数较少的企业进行联合或重组。

每个中标人能获得的出租车经营权数N按下式计算

投放经营权总数中标人得分　N(2)

中标人总数全部中标人平均得分4.2　出租车市场的退出机制

出租车经营者自身要求退出出租车市场的,经出租车行政管理机构核准后收回出租车经营权,采用出租车服务质量招投标方式重新投放。出租车经营权到期后,在服务质量招投标上取得的出租车经营权数少于原有经营权数的,自然淘汰;不参加服务质量招投标或在招投标前还没有组建联合体的个体出租车,经营权强制淘汰。

123

是有偿使用停止后可能出现新、旧经营者的负担不同、竞争不公平等现象,对此,要慎重处理,平稳过渡。对经营权到期后更新的车辆,要考虑新、老出租车经营者的合理负担和公平竞争,使政策能够有效

衔接,避免因政策不延续而引发新的不稳定因素。

6　实例分析

6.1　出租车行业概况

宁波市位于东海之滨,出租车行业从20世纪80年代开始发展,到今天已初具规模,并已经成为城市公共交通的重要组成部分。到2005年8月,全市拥有出租车4552辆,其中市区有3309辆。市区经营范围内出租车公司有29家,拥有出租车1959辆,其中拥有百辆以上出租车的公司仅有三家;个体出租车有1350辆,占总数的40.8%。6.2　出租车市场准入模式的演变及产生的行业矛

盾和问题

与国内大多数大中城市一样,宁波市出租车市场准入模式也经历了行政审批、拍卖、定额招标出让等演变过程。1994年以前,以行政审批的方式逐步向市区投放了出租车2516辆,其中包括1350辆个体出租车。1994年6月以后,开始实行经营权拍卖制,分别于1994、1995、1997、2001年分四批向市区投放了出租车445辆,拍卖平均价为38万元,最高价达到43万元。同时,原先以行政审批取得的出租车以每辆10万元的价格实行了经营权有偿化并轨,市区所有出租车的经营权经营年限从1998年算起,期限15年,到2013年止。从2004年开始,取消出租车经营权拍卖制,实行定额招标制,并于2004年以20万元价格定额招标出让了350辆出租车,2005年又以15万元价格定额招标出让了200辆出租车。

尽管宁波市政府与出租车管理部门一直在积极探索出租车市场准入模式的改革,并于2004年取消了拍卖制,实行出租车经营权有偿使用与服务质量招投标相结合的定额招标制,出租车经营权有偿使用费也逐步降低到了15万元,但一种制度的实施必然产生较长时间的影响,改革前的行政审批制和拍卖制产生了比较严重的后遗症,而且新执行的定额招标制还没有建立一套完整的服务质量评价体系,最终导致出租车行业产生了一些新的矛盾和问题,影响了行业的健康发展。比较突出的有两个:一是拍卖抬高了经营权价格,加剧了黑市恶性炒卖。尽5　实施新出租车市场准入与退出机制

要解决的关键问题

按照国务院要求,在出租车经营权有偿使用制度逐步取消后,服务质量招投标是经营权配置的最好办法。因为这种办法不增加出租车经营者和出租车驾驶员的负担,还引进了优胜劣汰和公平、公正的市场竞争机制,符合广大民众的根本利益。但出租车行业涉及面广,矛盾多,在实施过程中还要解决如下几个关键问题。5.1　加快完善出租车管理的地方法规

很多地方已经有针对出租车营运管理的地方法规。实施新的出租车准入制度前,必须首先修改出租车市场准入、退出及运营管理的相关条款。没有建立出租车管理地方法规的,要加快立法工作。5.2　建立合理、科学的出租车服务质量评价体系

实行服务质量招投标,关键是要建立服务质量考核体系,加强基础工作,完善出租车公司和驾驶员的质量信誉档案,设置一套比较客观、准确的指标体系,把服务质量的定性要求转化为定量指标。5.3　逐步改革现行出租车经营权有偿使用制度

很多地方已经逐步下调了出租车经营权有偿使用费,但黑市交易中仍然保持相当高的价位,这反而造成了公共财富的流失。导致此结果的一个重要原因是出租车经营权使用期限太长,公众很难对政策预期做出理性判断,因此建议经营权使用期限与出租车车辆更新期限保持一致,一般5～6年最为合理。5.4　高度重视新老政策的衔接

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效期限太长(15年),容易造成对政府政策执行预期的错误判断,而且政府在处理以往的群体性社会稳定危机时已经表现出缺乏公信力,这给黑市投机增加了信心,导致目前宁波市出租车经营权的黑市价

格保持在60～80万元的超高水平,并以此价格为依据自发形成了出租车的承包费标准。据调查,目前宁波市出租车承包费标准大致为9000～10000元/月,占总营运收入的45%～50%。如此高的承包费给承包驾驶员造成了极大的营运压力,特别是在国内燃油价格节节攀升的背景下,出租车驾驶员要付出几倍于法定劳动时间和强度的劳动,而收入却不高。近年来各地发生的多起出租车驾驶员群体性事件以及广大民众对出租车价格偏高的抱怨都是这个矛盾引发的。二是出租车经营权作为稀缺的公共资源,具有垄断性,驾驶员个体车主可以通过简单地收取高额承包费的方式获取较高收益,而现行的准入模式还没有建立有效的质量竞争机制,因此各大出租车公司都千方百计通过各种途径争取更多的出租车经营权,而对强化自身建设和管理,提高服务能力和质量等方面缺乏内在动力。

鉴于以上问题,社会各界对改革经营权有偿使用制度,改变市场准入模式的要求很强烈。宁波市政府已于2005年6月通过编制《宁波市客运出租车

[8]发展规划(2005～2020)》,计划在下一轮的出租车

7　结　语

市场准入与退出机制是政府对城市客运出租车

行业实施宏观调控和政策导向的重要环节和手段。中国现行的行政审批、拍卖、定额招标等模式均存在一定的制度性弊端,容易引发行业矛盾和问题。本文提出了一种以服务质量为主要依据来配置出租经营权的市场准入与退出机制。经宁波市实际应用表明该机制是科学、合理、有效的,具有很强的可操作性,对其他城市的出租车行业管理也具有一定的借鉴作用。参考文献:References:

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[8]　宁波工程学院交通运输研究所.宁波市客运出租车发展规划

(2005～2020)[R].宁波:宁波工程学院,2005.

运力投放时采用本文提出的基于出租车服务质量招

投标的市场准入模式。6.3　社会各界对新机制的评价

为顺利地推行新的出租车市场准入机制,对当地人大、政协、出租车管理部门、行业协会、出租车公司及个体车主、出租车驾驶员以及广大市民广泛地征求了意见,大家一致认为该机制是科学、合理、有效的,具有很强的操作性,对化解政府、出租车公司、出租车驾驶员之间的矛盾,促进行业自身建设,加强行业服务竞争,提高行业服务水平等方面具有重要的引导作用。