敬大力:检察机关基本职责问题的再认识:监察机关及其职责

原文载于2017年《人民检察》第11期

检察机关的基本职责，是指检察机关作为国家的法律监督机关，在履职过程中承担的责任、发挥的作用和功能。随着司法体制改革的逐步推进和全面展开，需要对其进行新的理论概括。立足于法律授权、改革要求和检察机关的宪法定位，检察机关的基本职责可以概括为“监督、审查、追诉”三项内容。三者之间既相互独立又紧密联系，全面准确地概括了检察权的基本内容；为检察机关转型发展指明了方向；为检察机关内设机构改革奠定了理论基础；为检察权运行机制完善和配套设施建设提供了遵循。

检察机关的基本职责，是指检察机关作为国家的法律监督机关，在履职过程中承担的责任，发挥的作用和功能。明确检察机关基本职责的内容，考察不同职责的运行特点和规律，是优化检察权配置、健全检察权运行机制，促进中国特色社会主义检察制度成熟定型的基础，意义十分重大。传统上认为，检察权分为职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权四类。但随着监察体制改革、司法体制改革、诉讼制度改革等的逐步推进和全面展开，检察职责的内容、检察权运行方式等都发生了重大变化，客观上需要对其进行新的理论概括，以指导司法实践的发展。

根据法律授权、改革要求和宪法定位，笔者认为，将检察机关基本职责细化为监督、审查、追诉三项内容，符合法律授权、改革要求和检察机关的宪法定位，在此基础上，考察不同职责的内在规律和特点，构建配套的职权运行和保障机制，对促进中国特色社会主义检察制度的成熟定型具有重要的意义。

　　基本职责的内容和特点

监督

监督，即检察监督。检察监督是检察机关实现法律监督目的和功能的手段或方式，主要体现为检察机关的具体职权和职能。广义的检察监督包括诉讼监督、审查批准逮捕、公诉、侦查等检察机关所有权能，狭义的检察监督仅指诉讼监督以及新增的对行政权的监督等监督职能。这里指的是狭义的检察监督。其中，诉讼监督的范围包括刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督。关于民事诉讼监督，根据修改后民事诉讼法，检察机关民事诉讼监督范围由生效判决、裁定扩大到损害国家利益、社会公共利益的调解、审判活动中审判人员违法行为和执行活动，终结了检察机关民事诉讼监督范围的长期争议，为中国特色社会主义检察制度注入了全新内涵。随着修改后的行政诉讼法的正式实施和十八届四中全会重大改革部署的逐步落实，行政检察监督从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举。行政诉讼监督包括对行政裁判结果、行政审判活动和执行活动的监督。对行政违法行为的监督，主要是要探索建立检察机关在履职中发现行政机关违法行使职权、不行使职权的督促纠正机制；探索对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督等。

检察监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职责，是我国司法制度、检察制度的重要特色，是检察机关法律监督性质的重要体现，主要有以下特点：一是单向性。即检察机关可以对有关执法、司法机关职权行使的合法性进行监督，但有关执法、司法机关不能反过来监督检察机关。这是宪法赋予检察机关作为国家法律监督机关的神圣职责。当然，检察监督虽是单向的，但制约是双向的，检察机关也同时接受其他机关的制约。二是救济性。检察监督并非执法、司法的必经程序，只有有关机关及其工作人员在执法、司法中出现违法或者错误，对有关诉讼当事人或国家和社会公共利益造成损害时，检察监督才会真正发生效用。通过监督，实现对违法或错误的纠正和对私权或公益的补偿或修复。三是主动性。检察监督具有主动性，检察机关要积极作为。既要及时调查核实司法办案中发现的各类诉讼违法线索，更要认真审查有关控告、检举、申诉，重视可能发现诉讼违法线索的每一个渠道，积极主动发现并监督纠正违法行为。四是程序性。检察监督的效力主要表现为启动纠正侦查、审判、刑罚执行、行政行为违法或错误的程序。检察监督对程序的启动具有强制力，但并不对违法或错误直接作出实体性的纠正和处理。检察机关启动纠正程序后，被监督机关应及时反馈处理结果。对相关问题的实体处理决定，仍由被监督机关依法作出。五是多样性。检察监督的手段多种多样，可以根据具体违法行为的性质、违法严重性的不同，选择不同的监督方式。对于不规范的执法行为，可以口头提出纠正意见；对于情节较重的违法行为，可以发送纠正违法通知书；对于确有错误的生效裁判、裁定可以提出抗诉；对于构成犯罪的严重违法行为，可以将线索移送监察机关调查。

审查

审查即检察机关在履职过程中承担的司法性审查职责，是指对侦查机关、监察机关移送的犯罪案件进行审查，以及对诉讼中需要检察机关把关、决定的事项进行审查等。具体包括：批捕审查、核准追诉审查、起诉审查、刑事和解合法性自愿性审查、没收违法所得审查、强制医疗审查、延长侦查羁押期限审查、羁押必要性审查、未成年人刑事案件审查等。监察体制改革中，新增了职务犯罪调查案件审查等职责。

批捕审查，是指对侦查机关提请审查批准逮捕的普通刑事案件进行审查，决定是否批准逮捕；对侦查机关认为不批准逮捕决定有错误，要求复议、提请复核的案件进行审查，并作出是否变更的决定。核准追诉审查，是指对侦查机关报请核准追诉的案件进行审查，并开展必要的调查，层报最高检审查决定。起诉审查，是指对侦查机关移送审查起诉的案件进行审查，查明“犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；是否属于不应追究刑事责任的情形；有无附带民事诉讼；侦查活动是否合法”等，依法作出提起公诉或不起诉决定；根据案件情况，依法决定是否变更、追加、补充或者撤回起诉决定。对侦查机关认为不起诉决定有错误，要求复议、提请复核的案件进行审查，并作出是否变更的决定。对被害人或被不起诉人不服而申诉的不起诉案件进行复查，并作出决定。未成年人刑事案件审查，是指对于未成年人犯罪案件适用法律规定的特殊程序进行审查，依法作出提起公诉、不起诉或者附条件不起诉的决定。刑事和解合法性自愿性审查，是指对刑事和解的自愿性、合法性进行审查，并主持制作和解协议书。经审查，对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，作出不起诉的决定。没收违法所得审查，是指对犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件进行审查，决定是否向法院提出没收违法所得的申请。强制医疗审查，是指对依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗案件进行审查，决定是否向法院提出强制医疗的申请。对于法院批准解除强制医疗的决定进行审查，发现法院解除强制医疗的决定不当的，应当依法向法院提出纠正意见。延长侦查羁押期限审查，是指对犯罪嫌疑人逮捕后侦查机关要求延长侦查羁押期限的案件进行审查，并作出“一延”“二延”“三延”决定。因为特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件，由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。羁押必要性审查，是指对已经批准逮捕的犯罪嫌疑人，开展羁押必要性审查，对不需要继续羁押的，建议予以释放或者变更强制措施。职务犯罪调查案件审查，是指对监察委员会移送的案件进行审查，依法决定采取强制措施、依法作出提起公诉、不起诉、退回补充调查或自行补充侦查、建议撤回案件等决定。

司法性审查是一个全新提法，把握这一概念，需要注意以下问题：一要区别司法性审查与一般工作性审查。司法性审查属于制度性审查，有明确的法律授权和严格的程序规定。而检察机关在履行检察监督职责过程中开展的调查核实等工作，属于一般工作性审查，这种工作方法上“审查”是与作为检察机关一项基本职责的司法性审查有本质不同。二要区别司法性审查与行政性审查。行政性审查，是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，进行审核并且以发放证照等方式，准许其拥有从事某种活动资格或能够行使某种权利的一种行政行为。行政性审查与司法性审查的核心区别主要体现在以下方面：一是审查内容不同。行政性审查的内容主要是确定某行为是否适用某项行政法规，具有许可或确认的性质，而司法性审查的内容必须是有争议的事实，即“讼”，意指纠纷、纷争，通过审查定分止争；二是审查方式不同，行政性审查通常采取书面方式，审查决定必须经过审批把关；而司法性审查则遵循亲历、裁断等原则，通常采取言词、兼听、公开等审查方式；三是效力不同，当事人不服行政性审查结果的，可以提出复议复核和行政诉讼，而司法性审查往往具有终局的效力。

审查作为检察机关的基本职责，是相关案件办理的必经程序，检察机关经过审查，可依法对案件的实体或程序作出处理决定，决定案件的诉讼进程。审查主要有以下特点：一是兼听性。检察机关履行审查职责，核心目的是对监察机关的调查权、侦查机关的侦查权进行法律监督，保障当事人的合法权益，保障法律的统一正确实施，这要求检察机关在履职过程中要坚持客观立场，既要审查有罪证据，又要审查无罪证据；既要认真听取侦查机关意见，又要认真听取辩护人的意见。二是制度性和程序性。检察监督不是执法、司法活动的必经程序，但司法性审查是执法、司法活动的必经程序，是重要的诉讼制度，非经检察机关审查并作出决定，不得开展相应的诉讼活动。如监察机关调查的案件，只有经过检察机关审查决定后，才能采取刑事强制措施，决定是否起诉；侦查机关侦查的案件，只有经过检察机关的审查，才能决定是否逮捕，是否起诉。三是被动性。检察监督具有主动性，司法性审查具有被动性。只有监察机关、侦查机关将案件移送到检察机关之后，检察机关才能依职权履行审查批准逮捕、审查起诉等职责，检察机关不可能在案件未移送至检察环节，而主动开展审查批准逮捕、审查起诉工作。四是适度司法化。检察机关的审查批准逮捕权，实际是对长期剥夺犯罪嫌疑人人身自由强制措施的决定权；不起诉权，本质上是一种对案件实体和程序作出最终决定的处分权。上述两种权力都属于典型的司法性职权，这要求在案件办理方式上，要进行“适度司法化”改造，适当引进对审听证要素，让对立双方能相互举证、抗辩，体现出司法性的相关要素，检察机关兼听则明，保证案件办理质量。如进行逮捕审查时，要依法讯问犯罪嫌疑人，听取律师意见；对于一些重大、特殊的案件，举行听证，就是否具备逮捕条件进行公开审查；对于一般案件，由检察官在职责范围内亲自审查，形成有效心证，依法作出是否批准逮捕的决定；对于捕后案件，要完善救济程序，持续进行羁押必要性审查。进行起诉审查时，审查程序也要体现司法化特征，检察官要全程亲历办案，对于重大疑难复杂案件，可举行听证，就是否起诉进行公开审查；对于一般案件，由检察官在职责范围内亲自审查，形成有效心证，依法作出是否起诉的决定。五是过滤性。首先，检察机关通过审查批准逮捕，对侦查机关是否可以采取逮捕等刑事强制措施进行过滤，对证据不足的、没有逮捕必要的、不构成犯罪的不批准逮捕；其次，通过对移送审查起诉案件的审查，对证据不足的、没有起诉必要的、不构成犯罪的案件进行筛漏，依法作出不起诉决定，节省司法资源。

追诉

追诉，即国家追诉，主要包括刑事公诉和民事公益诉讼。追诉是追究民事和刑事责任的启动程序，主要有以下特征：一是控诉性。检察官负有指控犯罪、维护国家利益和社会公共利益的职责，在作出追诉的决定后，要在恪守客观义务的基础上，认真履行控诉职能，积极应诉，追求有罪和胜诉判决。不可过度放大诉讼风险、消极公诉，更不能出现角色异化，异化成法官、辩护人，只重破不重立，只重辩方思维和辩方证据，不重控方思维和控方证据。二是亲历性。检察官必须亲自出庭应诉，否则无法承担起举证责任，无法保证案件事实证据经得起法律的检验。特别在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，法院更加坚决地贯彻证据裁判原则，严格依法排除非法证据，落实证人、鉴定人、侦查人员出庭制度，强化庭审的举证、质证、辩论功能，控辩对抗性显著增强，庭审不再是走过场而日益实质化，检察官亲历审查和出庭应诉显得尤为重要和迫切。三是主导性。一方面，追诉是立案侦查、审查起诉等一切审前程序的出发点和落脚点，在审前程序中居于主导地位。另一方面，为适应不断提高的证据标准，要将证据要求通过追诉环节由审判向侦查前段传导，从大控方合力的要求出发，充分发挥追诉在审前程序中的主导作用，协调侦捕各方，保证审查起诉的案件事实证据经得起法庭的检验。四是专业化。近年来，犯罪形态呈现“互联网+”的趋势明显，涉及专业领域、专门技术的案件越来越多，尤其是办理暴恐、网络、金融等领域的案件的能力不足，迫切需要成立专业化办案部门，术业专攻，办理好这类案件。

　　基本职责之间的关系

监督、审查、追诉三项职责，彼此相互独立又紧密联系，都是检察机关的主责主业，不可有所偏废。三者之间的关系主要表现在以下方面：

第一，监督是检察机关法律监督定位的最直接体现，是确保审查和追诉效果的重要保障。虽说监督、审查、追诉都是法律监督职能的具体表现，但检察监督针对的是最易任性和恣意的公权力，监督的品性更为突出。此外，检察监督着力纠正诉讼违法和行政违法行为，有力保证审查和追诉案件质量，保证检察办案的效果。

第二，审查和追诉是发现监督线索的重要途径，也是增强监督效果的重要保障。司法实践中，检察监督线索主要来源于检察机关在审查和追诉过程中自行发现，审查和追诉是发现检察监督线索的重要渠道。此外，为了确保审查和追诉案件质量，对于拒不纠正严重诉讼违法行为的，检察机关依法可以作出不批准逮捕或不起诉等的审查决定，通过司法制约保证检察监督的公信和权威。

第三，追诉是监督、审查职责履行的核心目的。虽说监督、审查、追诉是同等重要的检察机关三项基本职责，但三者不是简单的并列，而是存在逻辑上的递进关系。对调查、侦查的监督，核心是保证证据质量，打好追诉的证据基础；对审判的监督，核心是确保审判活动依法规范进行；对执行的监督，核心是确保追诉的结果依法规范地被执行。无论是审查批准逮捕还是审查起诉，核心目的之一是通过审查把关、筛漏过滤，让不符合追诉条件的案件及早退出追诉程序，并将符合追诉条件的遗漏了的案件追加进追诉程序，通过审查，严把审判关口，保证追诉的质量。

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来源：京检在线

图为北京市人民检察院检察改革与发展研究中心“检察机关审查职能再认识”专题研讨会现场

审查是检察基本职能之一，审查是司法性审查，区别于一般工作性审查和行政性审查，检察机关的审查制度要突出审查程序构建??6月30日，在北京市人民检察院检察改革与发展研究中心举办“检察机关审查职能再认识”专题研讨会上，围绕会议主题，观点叠出。北京市人民检察院党组书记、检察长敬大力，副检察长甄贞、朱小芹、王伟，最高人民检察院法律政策研究室副主任王建平、司改办副主任高景峰、理论所研究员但伟，中国人民大学教授陈卫东、刘计划，华南师范大学教授薛刚凌，中国政法大学教授肖建华、吴宏耀等长期关心和支持检察理论研究的专家学者以及北京市检察院有关部门负责人和代表出席研讨会并发言。研讨会由北京市人民检察院副检察长甄贞主持。

敬大力表示，长期以来，对检察职能的界定主要有两个不正确倾向，一是将所有检察职能一概归结为法律监督而致过于笼统，二是将各项检察职能简单罗列而致过于繁杂。对于检察机关基本职能长期缺乏简明、清晰概括，影响了对检察职能的正确认识和作用的发挥。今年年初第十次北京市检察工作会议提出探索研究“监督、审查、追诉”三项基本职责，主要考虑到：一是在国家监察体制改革试点的背景下，职务犯罪侦查权转隶到监察委，需要重新审视检察基本职责，突出主责主业；二是以审判为中心诉讼制度改革，需要更加突出检察机关在审前程序中的“主导”作用，指控和证明犯罪的“主体”作用，更需要凸显检察机关审查职责，充分发挥审前过滤把关的作用。三是审查职责作为程序性职责，过去研究的较少，在法律上以及实践中还需要进一步深化研究论证，解决审查无程序或程序性不強的问题。此外，从司法职能的角度出发，凸显审查职责，有利于形成诉讼程序上侦查、审查、审判衔接有序的完整链条，促使检察职能定位更加明确，对指导实践具有重要意义。

会上，市检察院法律政策研究室孙利国汇报了课题研究成果《检察机关基本职责问题研究》，市检察院刑事审判监督部副主任王志坤汇报了其研究成果《论检察机关的审查职能》。他们一致认为，《人民检察院组织法》第五条第三项规定了“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉”，明确了检察机关对公安机关侦查案件的逮捕审查、起诉审查职责。审查是检察机关在履职过程中承担的司法性审查职责，是指对侦查机关、监察机关移送的犯罪案件进行审查，以及对诉讼中需要检察机关把关、决定的事项进行审查等。具体包括：批捕审查、核准追诉审查、起诉审查、刑事和解合法性自愿性审查、没收违法所得审查、强制医疗审查、延长侦查羁押期限审查、羁押必要性审查、未成年人刑事案件审查、职务犯罪调查案件审查以及公益诉讼审查、民事监督案件审查、行政监督案件审查等职责。审查作为检察机关的基本职责，具有兼听性、制度性和程序性、被动性、适度司法化、过滤性等特点。

图为与会专家在研讨会上发言

与会专家一致表示，司法体制改革、国家监察体制改革试点、诉讼制度改革叠加聚合的大背景下，北京市检察院召开此次研讨会非常及时，研究检察机关基本职责这一问题具有很强的现实意义。将审查职责提升至检察机关基本职责的地位，既立足于宪法定位，又着眼于改革赋予的新任务，既遵循规律，又放眼未来，全面科学界定有利于优化检察权运行机制。

与会专家肯定了检察机关的审查职责系司法性审查的判断。认为作为审查主体的检察机关是司法机关，审查的目的是为了诉讼的进行，属于制度性审查，有明确的法律授权和严格的程序规定，不同于一般工作性审查和行政性审查。司法性审查的内容上是有争议的事实，通过审查定纷止争；在审查方式上遵循亲历、裁断等原则，通常采取言词、兼听、公开等审查方式。

会议认为，检察机关要完善审查职责程序性建设，要完善审查程序体系构造等。建议依审查权的性质、案件的难易程度、审查重点等实现审查的程序化、规范化。全面梳理审查职责的指导思想、具体内容、运行程序、方式、场所、救济程序等，构建科学完备的审查体系。

对北京市检察院积极探索检察机关基本职责的做法大家一致表示赞扬，认为把检察机关基本职责明确为“监督、审查、追诉”三项基本职责，实现了检察职责的理论抽象，实现了检察机关从“干什么”到“怎么干”的转变，凸显问题导向，增强检察机关的程序意识，是检察基础理论的一项重大创新，对于检察机关全面履行检察职权意义重大，有利于树立检察机关客观中立的立场。与会专家充分肯定了检察基本职责的界定，认为这是检察机关回应现实，对长期以来现状的反思，是检察机关主动转型的巨大进步，可以看出检察机关具有很强的忧患意识和责任意识，这对学界进行学术研究很具有启发性。