谈农村土地承包经营权的流转_农村土地承包经营权流转管理办法

　　摘要以朝阳市龙城区召都巴镇为例,分析了土地承包经营权流转给农村经济带来的变化及存在的问题,提出了做好农村土地流转工作的对策。 　　关键词农村经济;土地承包经营权流转;问题;对策;辽宁朝阳;龙城区召都巴镇
　　中图分类号 F301.2 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)11-0249-02
　　
　　以家庭联产承包责任制为基础的土地承包经营制度,曾经激发了我国几亿农民对土地的热情,使农业生产力得到很大的提高。但随着改革的深入,这种土地承包经营方式越来越不利于农业技术的进步和产业结构的调整,阻碍了农业生产力的发展,而土地承包经营权的流转能充分发挥土地效益,有利于促进土地的规模化经营。
　　农用土地流转具有客观必然性,这一点理论界已达成共识。学术界从不同的角度阐述了土地流转的必然性,例如,冷崇总认为农用土地的流转是农村产业结构和就业结构变化的要求,是农户人口的变动和劳动力增减的要求,也是规模经营的要求[1]。王利明则认为农用土地流转,特别是土地承包经营权的流转有利于实现土地的价值,有利于推动我国农村市场化的进程,有利于提高土地的效益和土地利用率[2]。当前“三农”问题已成为我国经济、社会继续发展的“瓶颈”[3]。农村改革的重点是土地制度改革,而土地流转是土地制度改革的一个重要支点。
　　
　　1土地承包经营权流转现状
　　
　　20世纪90年代中期以前,我国土地承包经营权流转的发生率一直偏低,流转的规模也较小[4]。据农业部1993年进行的抽样调查,1992年全国共有473.3万承包户转包、转让农地77.4万公顷,分别占承包地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。但是从20世纪90年代末直至最近几年,随着国民经济的快速增长,大量的农村富裕劳动力外出打工,大量的农村耕地荒芜闲置,造成农村耕地这一宝贵资源的极大浪费,严重阻碍了农村经济的发展[5]。在这种情况下,由于政府引导及各级组织的探索,土地流转这一新的土地经营方式开始有了较快的发展。
　　
　　2土地承包经营权流转方式
　　
　　土地承包经营权流转有农户自发流转和集体经济组织推动型流转2种方式,其中农户自发流转是流转的主要形式,主要方式有转让、互换、转包、租赁等。集体经济组织推动模式是由作为农地发包方的集体作出决策的流转,主要方式有反租倒包和股份合作制等。
　　转让是指“承包方有稳定的非农就业或者有稳定的收入来源,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务,转让后原土地承包关系自行终止,原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失”。
　　转包是指“承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后土地承包关系不变,原承包方继续履行土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责,承包方将土地交他人代耕不足1年的除外”。
　　出租指“承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务,承租方按出租时约定的条件对承包方负责”。
　　互换是指“承包方之间为方便耕作或者各自的需要,对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行交换,同时交换相应的土地承包经营权”。
　　反租倒包即在农户自愿前提下,由村里向农户支付一定租金,将农民土地承包经营权收归村集体,村集体再将其租赁给外来的公司、大户,或再进行一定投资后将其倒包给本村的部分农民。
　　股份合作制是在明确土地所有权是集体的、承包经营权是农民的前提下,把土地经营权量化成股份,通过入股的形式,把农民的土地承包经营权集中起来,由组建的农业股份合作公司集中经营。
　　
　　3土地承包经营权流转的积极效果
　　
　　近期,笔者在朝阳市龙城区的部分镇、村对农村土地流转情况进行实地调查(重点以龙城区召都巴镇为基点)了解到,随着农村改革开放的不断深入,农业种植结构加快调整,目前乡村正在发生一场深刻的变革:越来越多的农民不再简单地视土地为“命根子”,而是以租赁、转包、代耕等灵活多样的形式,把承包的土地交付他人经营,自己或成为农业产业工人,或进城入厂做买卖,走上了一条与祖辈截然不同的谋生存求发展的道路。可见,中央的这一重大决策非常及时,给农村经济的快速发展、农业的增效、农民的增收提供了保障,并将大力推进农业产业结构调整转变土地经营方式,给农民吃了颗“定心丸”。
　　(1)从实际出发,充分利用距中心城市近的便利条件,资源优势得以显现。位于辽西地区的朝阳市龙城区召都巴镇距朝阳市区15km,现有耕地面积2 025.73hm2,水浇地733.33 hm2,有林地面积4 400.00hm2,下辖11个行政村,93个村民组,20 423人,其中农业人口19 566人,是典型的农业大镇,虽经多年的努力,但由于受土地承包方式等因素制约,仍以种植玉米、高粱和小杂粮为主,特色产业有天鹰椒、酒葡萄、蔬菜种植,面积较少,没有形成规模效益。为加速传统农业向现代农业的转变,促进农民增收,该镇党委、政府按照上级的部署,从2008年初开始,制定了农业产业结构调整总体规划,决定在3~5年内,充分利用市、镇的龙头企业,重点实施保护地生产,发展裸地蔬菜、酒葡萄、粘玉米等高产高值产业,每年以166.67hm2的种植面积速度递增,实现产值效益同步提高。根据产业布局,突出发展特色产业,逐步形成一村一品,使农业向产业化、经营集约化方向发展,实现裸地蔬菜种植、林下中药材种植、酒葡萄种植等5个专业村,预计到2010年,农业总产值超过2亿元。
　　(2)从实际出发,因地制宜,以设施农业、裸地蔬菜、酒葡萄种植为重点,狠抓基地建设。该镇2008~2009年将完成3个标准园建设,即烧锅村的裸地蔬菜园、尹杖子村的芦笋种植园、土城子村的新型酒葡萄园。以尹杖子村、烧锅村、宋杖子村为主,作为666.67hm2高效农业园区的中心区,发展裸地蔬菜66.67hm2,辐射黄酒馆等6个村;以该镇的东方鲜绿脱水菜厂为依托,在厚杖子村发展地菜13.33hm2,辐射瓦盆沟等4个村,预计种植蔬菜达33.33hm2;以协会和农村经济合作社组织为纽带发展天鹰椒等高效作物品种40.00hm2;以市内及龙城农业园区龙达酒业、正大药业为依托,在土城子等3个村发展酒葡萄和中药材种植266.67hm2,这些项目已付诸实施。
　　(3)从实际出发,烧锅村裸地蔬菜园33.33hm2裸地蔬菜亮出农业生产“高效”牌。2008年初,烧锅村精心研究制定了全村“一园”即66.67hm2高效种植园,该村决定利用3年时间,把全部耕地203.33hm2从传统的高粱、玉米为主的农业种植上退出来,2008年春采取返租倒包的承包方式(即由承包方将地以每年7 500/hm2元的价格承包下来,再由原耕地经营户按其要求种植圆葱,由承包方依据双方签定协议价格收购,共种植圆葱33.33hm2,二茬种植白菜),依托朝阳天赢蔬菜公司,当年收入33 000元/hm2,给该镇农业产业结构调整闯出一片新天地。
　　(4)从实际出发,紧紧围绕高效农业园区建设,大力增加基础设施投入。充分利用国家农业综合开发和扶贫开发政策筹措资金,2008~2009年完成机电井18眼,延长埋设地下管路1.2万米,实现农业高效配水5处,确保农业产业结构调整用水。
　　(5)从实际出发,该镇党委、政府及村两委班子认真做好农村土地承包经营权流转后的服务工作。首先是向干部和村民深入广泛宣传党和政府的各项优惠政策,从而转变农民的思想观念,促使他们坚定投入种植业、养殖业,提高生产经营的积极性;二是严格依法定程序帮助、引导干部村民自愿做好土地经营权流转工作;三是认真做好生产、销售等各项常务工作,确保双赢;四是采取多种形式,多层次、多角度地做好科学普及工作,做到户户有明白人,人人争当科学经营、规模经营的行家里手。
　　
　　4土地承包经营权流转过程中存在的问题
　　
　　(1)农村社会保障制度不健全,农民对土地有很强的依赖。实践证明,思想认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题[6]。农民具有很强的恋土情结,一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑,多数农民仍把土地当作生活的最后保障,这就使农民不敢完全放心大胆地进行土地流转。在当前的开发热中,土地价值增长迅猛,使得农民更看重土地,农户往往宁可让土地闲置,也不愿流转出去。
　　(2)部分干部对土地承包经营流转的重要性认识不清。当前,有一部分干部对土地承包经营权流转在促进农村适度规模经营和调整农村产业结构中的重要作用认识不够,开拓创新意识不强,从而导致促进土地承包经营权流转的政策激励不足,不利于土地承包经营权的流转。
　　(3)土地承包经营权流转市场不发达,缺少政策引导。当前,我国在法律和政策上对农村集体土地的流转还没有具体的规定,土地流转中各方的权利、义务关系及法律责任不明确[5],农村土地市场不完善,土地承包经营权流转还是自发流转为主,这种流转方式往往是口头协议,不签订转包合同,缺乏法律依据,也没有在有关监督机构的保证下进行。因此,容易发生纠纷。
　　
　　5推进土地承包经营权流转的对策
　　
　　(1)完善土地制度改革,制定土地流转的政策法规,逐步发展土地流转市场。土地流转市场的不健全,严重影响了土地承包经营权流转政策的有效实施。因此,国家必须加大对土地承包经营权流转市场的建设力度,使农民的土地流转由一种自发行为变为一种自觉行为,使土地流转价格在市场中形成。
　　(2)健全农村社会保障制度,促进农村土地流转健康有序发展。农村社会保障制度不健全,是制约农村土地流转市场发展的一大因素。当前农村虽然实行了最低生活保障、农村新型合作医疗制度,但农民的社会保障程度还很低。农村应建立多层次的社会保障体系,逐步弱化农民对土地的依赖性。只有建立起完善的农村社会保障制度,才能从根本上解除土地对农民的束缚,引导农村富余劳动力向第二、三产业转移,让农村土地集中到种田能手中,实现适度规模经营。
　　(3)加强对干部的教育培训,增强其对土地承包经营权流转重要性的认识。
　　(4)建立土地流转中心,严格土地流转管理。在农村土地流转中,供求信息在空间分布上极为分散,传递设施和手段相对落后,存在双边垄断的现象,即土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方。这直接导致土地交易的成本高,土地资源配置的效率低。因此,可以乡镇为单位,建立专门的土地流转交易场所,进行土地承包经营权自愿转让的农户进行调查和登记,与农户签订流转协议,统一对外招商开发,以提高农地流转机制的运作效果。
　　
　　6参考文献
　　
　　[1] 冷崇总.试论农村土地使用权流转[J].上海农村经济,1999(4):20-23.
　　[2] 王利明.农村土地承包经营权的若干问题探讨[J].中国人民大学学报,2001(6):82-90.
　　[3] 张慎霞,王环,张术环.当前我国农用土地流转问题研究述评[J].山东理工大学学报(社会科学版),2006(2):27-30.
　　[4] 张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论[J].管理世界,2002(5):77-78.
　　[5] 薛彦杰.试论农村土地承包经营权的流转[J].安徽农学通报,2008,14(4):3-5.
　　[6] 刘宇.关于农村土地使用权流转问题的思考[J].经济体制改革,2003(5):82-84.