“邻避”困局下的大型工程规划设计决策审视_邻避设施规划

　　摘要：大型工程规划设计决策正面临着以“邻避”为代表的环境异议的困局。“邻避情结”解析结论表明，传统的先验性由专家共同体确定工程技术参数与边界条件的决策程序已不合时宜。文章勾画出当下大型工程规划设计决策的背景图像，认为在风险社会下公众有强烈的直接参与决策需求，如果体制内无法满足，他们则倾向于以“集体行动”等方式在体制外寻求他们的决策权。为此，文章提出以一种“响应式”策略构建决策机制，并从社区主义和新公共参与理论、他国经验及本地的“邻避”案例等几方面，论证了该策略与中国的社会管理改革方向相一致，是一个技术上更加胜任且符合民主和伦理精神的决策程序。
　　关键词：工程规划设计；工程决策；邻避；风险社会；响应式设计
　　美国电机工程发明与设计大师米登多夫指出，“工程设计是一个重复的决策制定活动”。意即在管理视角下，工程设计过程也是一个决策过程。传统的工程规划设计决策是以设计规范和标准为原则，规范和标准则来自于对工程和技术已有的知识或认知。然而，德国著名社会学家贝克认为，作为工业化的产品以及技术创新的副作用，它是我们对知识仍有许多“无知”的领域情况下开展过分自信的决策所引发的（郭巍青、陈晓运，2011）。就工程设施而言，贝克所言“副作用”表现为工程或设施运营过程中产生的环境污染等负外部性，负外部性被公众感知就构成了社会风险。在现代社会，公众的风险意识在提高，当他们感知风险时，必然提出规避风险的诉求。如果诉求得不到“响应”，他们只能采取“集体行动”或其他非理性的行为，排斥和阻碍地区开发或工程兴建，许多工程因之而失败。因此，现实需要人们对目前的大型工程规划设计决策程序与方法加以审视。
　　一、 “邻避”困局：现代大型工程规划设计决策面临的挑战
　　目前，“邻避”成为国内一个很热的词汇，即对于政府推行或兴建的大型工程或公共设施，居民能理解其对社会整体而言是必要的，但又强烈反对其与自己居住区毗邻。近年来，我国“邻避事件”数量呈明显上升趋势，经媒体报道，社会影响较大的如2007年刚开始兴建的厦门PX（对二甲苯）化工项目因为市民集体行动抵制活动而被迫迁址；2009年政府公布广州番禺区生活垃圾焚烧厂的选址地点定在番禺区大石街会江村附近，遭到周边市民的强烈反对而搁浅；2011年11月北京海淀西二旗餐厨垃圾相对集中资源化处理站项目公示后，附近二三百名居民举着反对垃圾处理场条幅聚会抗议。
　　可见，在全球范围内，许多大型工程项目规划设计决策均遭遇了“邻避”困局。这一困局的根源究竟在哪？根据荣格心理学理论，“邻避情结”可解释为人类内心所固有的保护自身健康、生活环境和财产免遭损失的情感，是一种典型的群体心理现象，属于“集体无意识”形态。“集体无意识”内容是原始意向（原型），原型与本能彼此决定，当一种与特定原型相对应的情境出现时，这种原型就被激发并不可抗拒地表现出来，形成一种本能的冲动。因此，“邻避”的真正根源是与“邻避情结”的原型被相对应情境所触发。
　　这种情境是什么？郭巍青、陈晓运（2011）将邻避冲突归于居民对设施的技术风险感知和社会建构及其与政府在风险定义争夺中形成的环境异议，NIMBY一词原创者——美国加州大学伯克利分校公共政策学教授Michael O"Hare将设施受当地居民排斥的原因归于设施的负外部性问题。公众的风险建构源于设施的负外部性，所以这种情境可定义为：由于某些工程或设施存在负外部性，当居民“被”临近时，居民风险感知的“瞬时”，“邻避情结”得以触发。现实中观察到，公众乐意与产生正外部性的工程或设施（如公园、学校、银行、地铁等设施）为邻，这是“邻避情境”定义的一个侧面注解。
　　至此，可认为“邻避情结”触发的关键，一是设施与居民的“安全距离”长短；二是负外部性的强弱。这两方面都对大型工程规划设计决策提出了新的挑战，垃圾焚烧发电厂兴建中的环境异议是一个很好的例证。国家环境保护部、发改委和能源局联系发布的《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发[2008]82号文）附件。然而，近年来按照这一规范规划选址和设计的许多垃圾焚烧发电项目均遭遇“邻避”而搁浅，著名的案例有广州番禺项目（选址阶段）和苏州吴江项目（已建成）等。
　　二、 风险社会视阈下的传统大型工程规划设计决策程序反思
　　传统工程规划设计决策程序中，工程的兴办者（投资者、建设单位或公共设施的政府责任机构等）是规划设计方案的直接决策者。但是，他只是拥有对最终方案的选择权，因为他并不了解专业知识，他只能依据设计师对方案的解释进行决策。设计方案的细节及专业技术内容的决定权则属于设计师，兴办者只有建议权（刘云月、马纯杰，2004：51）。
　　然而，随着全球性以“邻避运动”为特征之一的风险社会来临，传统的工程规划决策程序遭遇了挫折。20世纪中叶以后，工业文明的创新技术所产生的尚不能被人类所充分掌握的副作用，构成了新的风险积累。贝克指出，现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”转变，并认为“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能是进入高风险社会”。（薛晓源，2005）。英国著名社会学家吉登斯认为，风险社会的出现并不意味着现在的社会生活比以前的更为危险了，而是人们的自我保护意识增强了。正是这种个人风险意识的加强，公众对工程的负外部性产生的风险认识和感知增强，对工程安全性的要求程度更高。
　　传统程序是由政府通过专家垄断技术知识的定义和解释，以高度抽象的科学逻辑，论证技术的安全性。在中国语境下，政府通过“技术先进”、“公共利益”等话语，进行技术风险的“安全叙述”。但是，在风险社会中，“风险不仅依托国家的认知塑造，同时有赖民众的个体感知”（郭巍青、陈晓运，2011）。不同于专家，受影响的公众凭个体生活、观察经验及受害者的方式去界定风险，广州番禺垃圾厂选址事件中，居民就以传闻的“广州李坑垃圾焚烧厂周边居民癌症病人比以前多了70%～90%”作为抗议一个证据，不仅质疑现行规范的“300米”安全距离，甚至对该工程距离居民区3公里的安全区域提出疑问。