预算修法始末_最高法矿权案始末

　　激战正酣的伦敦奥运会，不禁让人感叹四年前北京奥运会的大手笔；7.21北京暴雨，暴露了这个城市脆弱的一面；铁道部天价宣传片，原来1850万元可以这么花？还有理应受到高度关注却又稍显冷清的《预算法》修改。
　　看似不相关的几件事情，其实都存在重要的联系：纳税人的钱该怎么花？其背后都离不开看不见的“预算之手”。
　　8月5日，《预算法修正案（草案二次审议稿）》公开征求意见截止日。目前，草案征求意见逾30万条。有“亚宪法”之称的预算法理应受到足够的重视。然而，从舆论的反应来看，此次《预算法》修订更多地只是一些细枝末节的改动，一些重要的核心理念和条款，并未真正触及，离公众的期望值还有很远。
　　“必须改”而又“难改”？
　　现行《预算法》1995年正式实施，迄今发挥了重要的历史作用，但是，随着社会发展，《预算法》的缺陷也日益凸显，其中诸多规定已经不能适应市场经济公共财政的需求。因此，《预算法》的修改到了紧迫的时间节点。
　　然而，从2004年开始启动，《预算法》修改之路走得非常艰难。此轮修改，跨越两届人大，两度成立起草小组，却是争议重重。修法过程也高度保密，直到今年7月初，才将二审稿内容向社会公开。
　　南开大学教授马蔡琛认为，预算法是典型的程序法，但在中国它还同时扮演着财政基本法的角色，从这个意义上说，预算法修订案草案二审稿在程序法层面做了较多修改，而在基本法层面没有得到突破。
　　业内人士认为，带有明显政府主导色彩的《预算法》修订，结果不可能理想。二审稿未来可能有两种结果。一种是大改，即修改预算法的立法宗旨，那么预算法修订在本届政府无法通过。另一种是稍加改动，即将目前能够做大的内容写入修订案，则能够很快通过常委会审批。
　　有观察人士认为，《预算法》修订存在的争议比较大，还要经过三审，甚至更多审，很难在本届人大任期内通过。
　　《预算法》修订将在很多方面约束政府部门的权力。这样，人大将起草草案的主导权转交给国务院，让政府内部各部门先讨论协调，能做到哪些先让政府定下来，人大常委会审议过程中再修改。
　　据参与预算法修订的学者透露，现在预算法的修订，由全国人大、财政部同时起草修改稿，各有各的班子、学者，最后进行意见汇总。值得注意的是，在修订过程中，国务院法制办的强势介入，这也引起了业界的担忧。天津财经大学李炜光教授认为，国务院法制办可草拟国务院暂行条例、规章，但毕竟还是行政部门，所以在预算法修订中，还是应以全国人大为主导，法制办配合其工作。
　　部门争权
　　此次二审稿中，最引人关注的是国库的“经理”之争。中央财经大学教授王雍君撰文《中国为何需坚守国库经理制而不是代理制》，引起很大反响。不过数日，财政部财科所副所长刘尚希就撰文《国库管理主体只能是财政》进行反驳，让国库之争更加白热化。
　　这也充分反映了二审稿中部门的利益之争。审计署、人民银行和众多地方政府所提修法建议多着眼全局，希望强化审查监督、法律责任和问责。但是多数中央政府部门的建议，更多是以部门利益为着眼点，力图将部门利益固化为法律。
　　其中，财政部门受到的质疑尤为突出。有专家认为，从二审稿条款来看，比如单一账户系统取代单一账户原则，重提财政专户，央行对国库的“经理”之责被“代理”取代。更为隐秘的是，诸如二审稿中提到的诸如此类“由国务院另行规定”，基本最终都交由财政部起草，报经国务院通过即可，即主导权仍在财政系统内部。
　　但财政部门显然也有自己的逻辑。许多地方财政人表示，财政作为政府理财者，其对国库的管理权是“天经地义”的，即使国库重回财政代理，也不过是对财政本职的一种法律上的强调和回归。
　　改革方向
　　复旦大学教授韦森撰文呼吁，《预算法》应当适应当今一个有着近五十万亿GDP总量和十几万亿元政府财政收入和支出大国的实际经济与政治运作。“原来预算法的制定只是定位于政府内部管理，首长意识比较强，只是单纯地把预算做好。”中国财税法学研究会副会长、武汉大学税法研究中心主任熊伟说，这跟当时的社会背景有关，整个社会还处在笼罩着计划经济色彩，权力至上的观念还处在支配地位。
　　熊伟认为，受此影响，此次二审稿的《预算法》的指导思想仍然在于突出政府对预算的管理，实现政府对经济的调控作用，增强政府预算行为的规范性。而不在于如何加强财政民主。
　　熊伟认为：“推动预算向‘人民管理政府的工具’转变，彰显预算的民主理念，应当突出代议制预算的主导地位。”
　　中央财经大学教授王雍君认为，预算法应加强“三道防火墙”，加强政府花好纳税人钱的能力。
　　第一道防火墙是所有公款要由立法机关明确授权。行政部门征集收入和实施开支的行为，必须获得代表公民的立法机关明确而正式的授权。第二道防火墙是必须保证法定授权有切实可行的程序和实施机制，确保授权不会落空，即公款应当是先进入国库单一账户，实现政府现金余额的集中化管理。国库单一账户之外的财政性账户，应该是零余额账户。第三道防火墙是所有放在国库单一账户和其他公共账户上的资金进出情况，必须向立法机关报告。
　　同时，熊伟认为，《预算法》在中国财政法中的地位很重要，但是，毕竟只是一部相对具体的程序法，其技术性大于政治性。比如预算权力的配置、政府之间的财政关系、财政支出的标准等等，《预算法》都无能为力，必须借助于其他方面的配套改革。
　　“宪政民主的大方面是毫无疑问的，但在当前现实情况下，谈改革谈宪政却成为敏感的事情，改革的突破点在哪里？预算是可以有一番作为的，比如《预算法》的修订，为什么步子不能迈的大一点？”熊伟说。